董登新：优先统一男女退休年龄至60岁

来源：养老与金融

（中国养老金融50人论坛核心成员）

2020年10月，中共十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》，建议提出了“实施渐进式延迟法定退休年龄”的规划目标。五年前，“十三五”规划建议明确提出：“出台渐进式延迟退休年龄政策”，从五年前“出台政策”到今天“实施政策”，这是一个从决策到实施的过程。

随着人口平均寿命的不断延长，人口老龄化已成为一个全球性话题，它涉及到养老负担的“代际均衡”，与此紧密相关的另一个问题是：如何科学地调整法定退休年龄？退休早晚，这不仅关系到养老金收支平衡，而且也关系到养老负担的代际均衡。

一、中外各国法定退休年龄现状

1935年，美国《社会保障法》颁布，它首次将美国男女法定退休年龄界定为65周岁。尽管如此，1983年美国修订《社会保障法》，再次决定将男女法定退休年龄从65岁提高至67岁，并且分两步走：第一步从2003年至2009年，将男女法定退休年龄从65岁延长至66周岁；第二步再从2021年至2027年，将男女法定退休年龄从66岁延长至67岁。

1951年，中国《劳动保险条例》颁布，其中第15条“养老待遇的规定”，首次将中国男女职工法定退休年龄界定为：女特种工45岁，男特种工55岁，女工人50岁，女干部55岁，男性60岁。这一退休年龄标准一直使用至今，70年来始终固定不变。

据世界卫生组织统计，2019年美国人口平均寿命为80岁，其中，男性为77.7岁，女性为82.2岁；中国人口平均寿命为76.7岁，其中，男性为74.6岁，女性为79岁。美国人口平均寿命比中国长3.3岁，但其男性退休年龄比中国长6岁，而美国女性退休年龄则比中国女工人长16岁。

随着世界各国人均寿命不断延长，老年抚养比正在快速提高。OECD老年抚养比是指年满65周岁的老年人口占20-64岁的劳动人口比重，这一公式中的劳动人口的年龄界限与联合国规定的15-64岁劳动人口的分组统计标准不同。按OECD标准测算，2020年OECD国家的平均老年抚养比估计为31%，1980年这一指标为20%，2060年估计为58%。由此可见，老年抚养比负担不断加重，正是世界各国不断延长法定退休年龄的主要原因。

事实上，随着人口老龄化现象日益加剧，延长退休年龄已成为世界大趋势，其共同特征主要有三个：第一，男女退休年龄正在走向统一；第二，男女退休年龄正在向65岁以上延长；第三，有奖惩机制的弹性退休制度开始变得更流行。

根据2019年OECD养老金统计报告显示，在36个OECD国家中，男女正常退休年龄平均值为64岁。其中，法定退休年龄已达到67岁的国家，包括挪威（男女67岁）、意大利（男67岁，女66.6岁）、以色列（男67岁，女62岁）、冰岛（男女67岁）。

根据OECD养老金年报显示，已立法将男女法定退休年龄延长至67岁及以上的国家，包括丹麦（男女74岁）、意大利（男女71.3岁）、荷兰（男女71.3岁）、爱沙尼亚（男女71岁）、英国（男女68岁）、爱尔兰（男女68岁）、芬兰（男女67.9岁）、葡萄牙（男女67.8岁）、澳大利亚（男女67岁）、比利时（男女67岁）、德国（男女67岁）、美国（男女67岁）。

日本是世界上最早践行“终身雇用制”理念的国家。正是因为世界各国不断地延长法定退休年龄，才使得“终身雇用制”的构想可能变成社会现实。此外，美国、法国等发达国家也颁布了禁止雇主强制要求雇员退休的法律规定，以此保障“终身雇用制”的推行。在美国，既有80岁的“空姐”，也有90岁的CEO。

二、设立有奖惩机制的弹性退休制度

法定退休年龄是专属于基本养老保险的一个法律概念。一般地，参保人办理正常退休手续、领取全额退休金，必须同时满足两个基本条件：一是达到法定正常退休年龄；二是达到缴费年限正常要求。这既是领取全额退休金的最低门槛标准，也是一种“多缴多得、长缴多得”的激励机制。

在美国，养老保险参保人要想正常退休、领取全额退休金，必须同时满足两个基本条件：第一，参保人必须达到现行法定退休年龄66周岁；第二，参保人缴费年限至少达到35年。否则，无法获得全额退休金。

不过，美国实行弹性退休制度，允许提前退休或推迟退休，并同时设定了提前退休的“惩罚标准”，以及推迟退休的“奖励标准”。

美国基本养老保险参保人提前退休，也设有两个门槛条件：第一，参保人必须年满62周岁；第二，参保人缴纳社保税至少已获得40个积分（理论上相当于缴费满10年）。如果年满62岁立即退休，其退休金将在66岁正常退休金的基础上扣减30%。

不过，按照美国基本养老保险退休金计算公式，如果参保人缴费只有10年就提前退休，那么，将个人指数化年收入十年加总，先除以35年，再除以12个月，如此计算出来的终身“指数化月平均收入”就会被严重摊薄，最终退休金给付就会少得可怜！

在制度设计上，美国鼓励自愿推迟退休。也就是说，当参保人达到法定正常退休年龄时，不办理退休手续、不领取退休金，而是要继续工作，则雇主不得强制要求雇员退休，而且推迟退休还有奖励。比方，美国法律规定男女推迟退休最大奖励年龄为70岁，若参保人自愿推迟至70周岁退休，其退休金将在66岁正常退休金的基础上，还可最多追加30%。当然，年满70周年后，参保人要求继续工作，并且继续缴纳社保税，不办理退休手续、不领取退休金，这时将不再额外奖励退休金。

与美国类似，法国也是典型的弹性退休制度。2020年2月29日，法国强行通过了退休制度改革法案，其主要内容是：继续维持最早可提前退休年龄为62岁（养老金要作扣减），正常退休年龄为67岁，获得全额退休金的最低缴费年限为41.5年。提高基本养老保险最低缴费年限，也是世界各国通行的改革举措。目前美国最低缴费年限为35年，法国竟高达41.5年！但相比之下，我国设定的基本养老保险最低缴费年限较短，只有15年，尚不及美国的一半！

三、国内两类延退方案的预期效果分析

目前，国内延退方案主要有两类主张：一类是多数派，他们主张应该同步延长男女法定退休年龄，最终再逐渐统一男女退休年龄。另一类，则是少数派，他们主张应该优先统一男女退休年龄至60岁，然后，再逐步提高男女退休年龄。我便是后一类观点的主要倡导者。

很显然，前一种主张，在现实中操作难度大，阻力更大。作为多数派，比较典型的延迟退休方案是中国社科院提出的。2015年年底，中国社科院在发布的《人口与劳动绿皮书》中建议，从2018年开始实施延迟退休，女性退休年龄每3年延迟1岁，男性退休年龄每6年延迟1岁，直至2045年同时达到65岁。

在这一方案中，至少存在两大难题很难解决：第一，目前女性退休年龄档次太多，差距太大，比方，女特种工45岁退休，女农民60岁退休，二者相差15岁。很显然，这是制度的历史残留与不公，如果我们同步延迟男女退休年龄，这意味着仍将继续维持这一制度的“不公平性”。第二，如果同步延长男女退休年龄，那么，当男性退休年龄从60岁延长至61岁时，女农民是否也应从60岁同步延长至61岁？很显然，这对女农民是不公平的；或者女农民退休年龄暂时维持不动，等待城镇女工人先将退休年龄从55岁延长至60岁后，女农民再和女工人一起继续延长退休年龄，如果这样做，又不符合同步延长男女退休年龄的政策安排。

由此可见，优先同步延长男女退休年龄、最终再过渡到统一男女退休年龄的政策主张，不仅操作复杂、难度大，而且政策阻力会更大。这正是我国退休制度改革缓慢的重要原因。

与此相反，优先统一男女退休年龄的政策主张，操作简单，老百姓易于理解，易于接受，改革阻力小。不仅如此，它还会产生更为重要的社会效应及政策效果。

首先，优先将男女退休年龄统一至60周岁，既尽快能消除对不同职业女性退休年龄的制度歧视，又能消除男女退休年龄的性别歧视。这是制度统一与制度公平的客观要求。

其次，优先将男女退休年龄统一至60周岁，至少可以节约数千万的女性劳动力，这既可对冲人口老龄化带来的劳动力供给总量的减少，又能客观上延长社保缴费时间，有利于社保负担的代际均衡，减轻后代社保缴费压力。

最后，优先将男女退休年龄统一至60岁，至少可以为我国社区服务及养老服务输送5000万左右的家政工人及专业护理，同时有利于缓解我国养老服务人才需求的巨大缺口。

四、中国应优先统一男女退休年龄

大家知道，我国现行基本养老保险制度区分为两种类型：一是职工基本养老保险制度；二是城乡居民基本养老保险制度。前者覆盖企业、机关、事业单位职工及城镇灵活就业人员；后者覆盖对象是年满16周岁、不在读（或非全日制学校）、未参加职工基本养老保险的城乡居民。两个制度相互补充，共同实行了我国基本养老保险制度“全覆盖”。

目前我国城镇男女退休年龄差距明显过大，女特种工45岁，女工人50岁，男性60岁，城镇女工人退休普遍太早，而我国女性的平均寿命却比男性长4.4岁，因此，中国退休年龄改革，当务之急，应该是首先将男女退休年龄统一至60岁，然后再进一步延长。这既有利于制度的统一与公平，也是最符合中国国情的改革路径。

事实上，我国统一男女退休年龄，已具备了较好的制度基础。

首先，我国已将城乡居民基本养老保险参保人的法定退休年龄统一至男女60周岁，这一步改革非常顺利。2009年我国建立新型农村养老保险制度，正式将男女农民法定退休年龄统一至60岁；2011年我国建立城镇居民基本养老保险制度，正式将城镇居民男女退休年龄统一至60岁。

截止2019年底，我国城乡居民基本养老保险参保人数53266万人，其中，实际领取待遇人数16032万人。也就是说，目前我国5.33亿城乡居民（不论男女）的法定退休年龄均已统一为60岁，这是我国基本养老保险最大的参保人群。

其次，现在可将机关、事业单位全体女职工及企业女干部的法定退休年龄统一至60岁，主要涉及机关、事业单位全体女职工，大约3000万人，以及企业女干部（数量不详）。这一人群延迟退休的积极性非常高，完全可以从2021年或2022年开始落地实施。

事实上，早在2015年2月16日，中共中央组织部、人社部联合发布《关于机关事业单位县处级女干部和具有高级职称的女性专业技术人员退休年龄问题的通知》，通知规定：自2015年3月1日起，机关正副处级女干部，事业单位正、副处级女干部及具有高级职称的女性专业技术人员，可申请60周岁退休。不过，她们也可以在年满55岁时自愿退休。

如果剔除上述人群，将全国男女法定退休年龄统一至60岁，唯一的难点是企业女工人。截止2019年底，我国职工基本养老保险参保职工31177万人，如果剔除企业女干部、机关事业单位有“编制”的女职工，以及全体男职工，按照我国总人口性别比105：100估算，职工基本养老保险实际在职参保的女工人约为1.2亿人，约占目前我国基本养老保险参保人（5.33亿+3.12亿）的比重为14%，很显然，将男女退休年龄统一至60岁，仅仅涉及这14%的参保人，主要是女工人。因此，将男女退休年龄统一至60岁，不仅符合老百姓理解的“少数服从多数”的公平法则，同时也有利于实现劳动权和工作权的男女平等。

为此，我建议，我国应该优先将男女退休年龄统一至60岁，并同步设置有奖惩机制的弹性退休制度，相比优先同步延长男女退休年龄的政策建议，它一定是阻力最小且最具有可操作性的退休制度改革方案。

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