戴相龙谈金融改革：1994年第一次提适度从紧货币政策

　　中国金融改革开放难忘的十年

　　戴相龙

　　1993年6月，中共中央决定政治局常委、国务院副总理朱镕基同志兼任中国人民银行行长，周正庆同志任党组书记、副行长，我任副行长、副书记。1995年6月我任行长、党组（党委）书记，直到2002年12月。近十年中，在镕基同志的直接领导下，中国人民银行领导班子认真贯彻落实党中央、国务院关于金融改革开放的方针、政策，依法履行中央银行职责，在治理通货膨胀和通货紧缩、推进金融改革和开放、应对东南亚金融危机、加强金融监管、维护全国金融稳定方面，做了大量艰苦有效的工作，为推进我国改革开放作出了贡献。1993年到2002年，是中国金融改革开放40年中难忘的十年。

　　有效治理通货膨胀和通货紧缩，维护了人民币币值稳定

　　20世纪90年代初，在邓小平同志南方谈话精神的鼓舞下，全国人民经济社会建设热情高涨。但是，1992年下半年到1993年上半年，全社会固定资产投资过猛，银行乱拆借和社会乱集资超过2000亿元，导致货币投放过多，物价迅速上涨。粮棉收购部门得不到正常贷款，普遍出现收购粮棉“打白条”。现金投放过多，威胁到现金供应断档。中央主要领导亲自召集省委书记进京，布置春节现金供应管理工作。1993年商品零售价格上涨13.2%，1994年上涨21.7%。面对如此严峻形势，中共中央、国务院于1993年6月24日下发《中共中央、国务院关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》（中发〔1993〕6号文），即宏观调控“十六条”，其中有9条直接涉及严格控制货币信贷供给。6月25日中央领导在钓鱼台国宾馆找我谈话，要调我到人民银行工作。7月7日，镕基同志召开全国金融系统领导人会议，布置全面贯彻中央6号文，拉开全国全面治理通货膨胀的序幕。他提出“约法三章”，整顿“三乱”，对金融机构下达限期收回乱拆借资金的指标；明令银行与所办信托投资公司脱钩；人民银行提高存贷款利率，开办保值储蓄。1993年8月21日，镕基同志召开有各行行长参加的办公会，按月对每家银行下达贷款计划，确保信贷支持重点，并责令我具体操作。1994年中央经济工作会议第一次提出实行“适度从紧的货币政策”。经过2~3年努力，金融宏观调控明显见效，货币信贷过度增长得到控制，1996年商品零售物价指数增长下降到6.1%。

　　1997年7月，东南亚发生金融危机，导致全球需求下降。1998年我国的出口增幅由上年的21%急降到-0.8%。1998年全年居民消费价格水平下跌0.8%，1999年下跌1.4%，我国出现通货紧缩。因此，党中央、国务院决定采取积极的宏观调控政策。在财政方面，明确提出实施“积极的财政政策”，增加赤字。但在货币方面，没有提实施“积极的货币政策”。其原因，一是我国货币供应存量和增量过多；二是企业特别是国有企业负债率过高；三是造成我国物价连续下跌的主要原因是经济结构，而不是货币供应不足。在这种情况下，如提出“积极的货币政策”，必然进一步扩大金融风险。开始在货币政策方面，表述为“适当增加货币供应量”“采取适当的货币政策”，后来镕基同志在1999年《政府工作报告》中选定称之为“稳健的货币政策”。稳健的货币政策主要包括三个方面，一是适当增加货币供应量；二是引导贷款投向，促进经济结构调整；三是加强金融监管，执行金融稳定工作计划。1996年到1999年先后7次降息，存款利率累计下调5.73个百分点，贷款利率累计下调6.42个百分点。1999年开始办理个人住房等消费贷款。经过三年努力，通货紧缩得到有效治理，国民经济呈现低通胀、高增长良好势头。

　　1993年到2002年的十年中，前几年治理通货膨胀，调控方式以贷款限额管理为主；后几年治理通货紧缩，调控方式以市场操作为主。从1994年第三季度开始，人民银行按季向社会公布货币供应量统计监测指标。1997年4月，人民银行成立第一届货币政策委员会，我任主席。此后，我共主持召开19次货币政策委员会会议。1998年1月开始，人民银行宣布取消对国有独资商业银行贷款规模的限额控制，实行资产负债比例管理和风险管理。

　　促进金融体制改革，重点做好国有独资商业银行股份制改造的大量前期工作

　　人民银行根据党的十四届三中全会精神，为国务院起草了《国务院关于金融体制改革的决定》，经国务院审定后于1993年12月下发执行。这个《决定》明确了金融体制改革的三项目标。经过十多年努力，可以说到2003年，这三项目标初步实现。

　　金融体制改革的最大难题，是把“技术性破产”的大型国有银行改革为真正的商业银行。从1993年到2009年五大银行中最后一家上市，国有商业银行改革历经十六年。1993年到2002年是进行这项改革的准备阶段，2003年到2009年是改革的升级阶段。人民银行和有关银行在国有银行商业化改革的准备阶段，做了大量工作。

　　一是促进专业银行企业化经营。1987年，农业银行按照时任人民银行行长陈慕华的要求，实施“信贷资金集约化经营工作计划”，并对不良贷款实行“一逾两呆”划分法。此项工作后来受到时任国务委员、人民银行行长李贵鲜及副行长刘鸿儒的肯定和支持。

　　二是恢复重建交通银行，把其作为商业银行改革“试验田”。人民银行在交通银行恢复重建和改革发展方面做了大量工作。交通银行等一批股份制商业银行的出现，打破了银行业的专业分工，促进了银行业的适度竞争。

　　三是促进商业银行领导人转变经营管理思想。1995年6月，人民银行召开了全国银行业经营管理工作会议。在这个会议上，镕基同志要求银行业领导人转变经营管理思想，把思想从贷款分配转移到经营货币上来，并对四家银行下达了不良贷款率的下降目标。镕基同志说，这是人民银行历史上开得最好的一次会议。

　　四是为国有商业银行化解历史包袱。中央几位领导在1997年和2002年两次全国金融工作会议的讲话中，都客观地分析了国有商业银行不良贷款居高不下的原因，为银行业讲了公道话。1997年11月，中央决定对国有商业银行进行适当救助。12月，经镕基同志同意，我向时任全国人大财经委员会主任柳随年等同志汇报求援，恳请由财政部向四大银行发行特别国债，用筹集资金向有关银行注入资本金，得到了他们的支持。1998年2月10日，我向时任人大副委员长田纪云同志汇报，他当场表示同意，并建议尽快将此列入即将召开的人大常委会议程。1998年2月27日，时任财政部长刘仲藜向人大常委会报告李鹏总理提案，并获得人大常委会广泛同意。随后人民银行将商业银行存款准备金率从13%降到8%，商业银行用由此腾出的资金2700亿元购买财政部发行的特别国债，用筹集的资金向国有商业银行注入资本金2700亿元。

　　尽管如此，仍难以抑制四大银行不良贷款上升之势。当时已有不少专家提出学习美国成立资产重组托管公司（RTC）化解不良贷款的办法。1998年10月29日，镕基同志召开有关领导人参加的会议，听取和讨论人民银行制定的化解金融风险工作规划，其中包括成立资产管理公司，接收和处置从国有商业银行剥离出来的不良贷款。镕基同志说：“两年前我提出过成立国有资产管理公司，但研究不深。假如只成立一家资产管理公司，我看搞不好，还是四家国有商业银行分别成立，谁的孩子谁来抱，便于考核。对于剥离出来的不良贷款，可采取多种方式收回。周小川（时任建设银行行长）明年成立，其他银行跟着成立。”

　　剥离不良贷款范围限于四家银行1995年前发放到1999年底形成的一年以上的呆滞贷款，以及1999年末的账面呆账等难以收回的贷款。剥离不良贷款总额约为1.4万亿元，其中建设银行3156亿元（含转入国家开发银行的1000亿元）、中国银行2641亿元、农业银行3458亿元、工商银行4077亿元。后来有些银行又有追加。四家资产管理公司按原价收购相对应四家银行不良贷款。因为剥离出来的不良贷款有一半（6000多亿元）收不回，如折实收购，银行损失超过净资产。收购不良贷款的资金来源来自两部分，一是人民银行将对有关银行再贷款收回，借给资产管理公司；二是不足部分由财政部向有关银行发债，以筹集的资金支持资产管理公司收购不良贷款。四家资产管理公司共收购四家银行1.4万亿元不良贷款，使四家银行不良贷款率从平均38%下降到28%。

　　五是对贷款质量实施五级分类。1998年5月的全国银行行长会议提出进行五级分类试点。2001年12月，人民银行下发《关于贷款质量五级分类管理的通知》，用三年时间实现从四级分类到五级分类转变，并从2002年开始披露上一年五家国有银行不良贷款信息。人民银行原建议农业银行推迟一两年公布，但镕基同志决定还是同时如实公布好。

　　六是讨论制定国有商业银行综合改革方案。2002年全国金融工作会议的工作重点是制定国有商业银行综合改革方案。国务院领导指定我为国有商业银行综合改革工作小组组长，牵头起草《国有商业银行综合改革方案》。制定这个方案绕不过去的障碍依然是如何降低四家银行大量的不良贷款、解决两家银行资不抵债的问题。在国家先后对国有商业银行注入资本金和剥离不良贷款后，由于实施中央企业三年脱困计划，大量企业兼并破产，加之贷款质量分类标准提高，导致国有商业银行不良贷款比例依然过高。从起草改革方案到改革方案上报国务院只有半年多的时间。我国加入世界贸易组织（WTO），需要尽快提高银行业经营信息透明度；国际货币基金组织（IMF）工作人员对我国国有商业银行不良贷款过高十分关注。我是在这种背景和困境下组织起草改革方案的。经国有商业银行行长及有关部门讨论，2002年1月，人民银行向国务院建议同时采取1997年注资和1999年剥离不良贷款办法，为国有商业银行化解近一万亿元的不良资产。由于有关部门有不同意见，加上中央领导集中精力筹备召开党的十六大，人民银行提出的这个方案没有再继续讨论。2003年3月，中央政府换届后，人民银行继续研究提出化解国有商业银行不良贷款的办法。经国务院同意，人民银行于2003年12月成立汇金公司，用外汇储备向国有商业银行注资450亿美元；2007年财政部发行1.5万亿元特别国债，向人民银行购买外汇约2000亿美元（含汇金公司），组建了中投公司，汇金公司成为中投公司的全资公司，仍然是国有商业银行的控股公司，继续推进国有商业银行股份制改革和上市，促进国有商业银行的改革升级。

　　整顿金融秩序，应对东南亚金融危机，加强金融监管，维护我国金融稳定

　　金融整顿最大的难题是如何兑付被依法关停的中小金融机构对公众的合法债务，维护社会稳定。1999年4月中旬，时任四川省委书记谢世杰到华融大厦找我，急迫反映四川省许多地方农民聚众冲击乡政府，要求兑付在合作基金会的存款，希望我帮助研究提出办法。4月下旬，我们陪江泽民同志到四川省调研考察，谢世杰同志在向泽民同志汇报工作时又提出上述难题。在这种情况下，我与时任省委副书记杨崇汇同志于4月22日商量出一个救急办法，即在得到国务院领导同意后，由四家国有商业银行四川省分行先通过金融企业借给省政府30亿元，用于政府支付对农民的债务，年末抵缴四家银行对省政府的营业税。这个建议得到正在四川考察的中央领导的同意。这个救急办法，缓和了广大农民对政府机关的冲击，但操作不规范。6月，在重庆市政府请示沿用上述办法化解支付危机时，镕基同志决定改为由中央银行经中央财政担保，向当地金融机构发放再贷款，用于保支付，年底在中央财政返还地方资金中扣还。人民银行和财政部联合制定了一套管理办法。当时人民银行预测地方兑付缺口约2000多亿元。2000年7月31日下午，镕基同志在北戴河找我谈话，对运用中央银行再贷款帮助地方金融机构还债保支付工作提出严格要求。他觉得跟我当面交代还不放心，8月1日又给我写了封信，他在信中说：“这项再贷款实际上是一种财政性再贷款，因为除极少数省份外，大都不可能有能力归还，等于是中央发票子替地方还债。如不认真而谨慎地掌握和宏观调控，将埋下金融风险和通货膨胀的隐患。这个问题我也考虑很久了，昨夜思之再三，觉得还有必要再次阐明我的意见。”他在信中对这项再贷款的安排和使用提出严格要求。人民银行起草了《撤销金融机构管理办法》和用人民银行再贷款兑付民众合法债务具体管理办法。我带着人民银行工作小组，分别到8个省份，与省领导测算资金缺口，明确省政府、人民银行各自承担的责任。由于人民银行、财政部和有关省市政府严格执行了国务院有关规定，操作结果，实际借出1500亿元，到现在已收回95%，可见在困难面前中央政府和地方政府的密切配合。

　　1997年7月开始，东南亚发生金融危机，并对中国产生很大影响。面对此场危机，镕基同志多次召开会议，研究和采取一系列措施。一是增加货币供应量，支持经济增长。1998年M2计划增长16%~18%。二是支持扩大出口，增加外汇储备。三是切实加强金融监管，防止金融危机的蔓延。四是宣布人民币不贬值。五是公开宣布，如香港特别行政区政府有需要，中央政府必将及时支持，维护香港金融市场的稳定。六是通过与IMF合作，中国承诺向泰国、印度尼西亚等国出资30亿美元，支持有关国家度过危机。采取上列措施不仅防止了东南亚金融危机对我国蔓延，也在东南亚国家度过危机、维护全球金融稳定方面发挥了重大作用，国际社会普遍赞誉“中国是一个负责任的大国”。

　　1995年颁布的《中国人民银行法》规定，人民银行负责金融监管。在很长时间里，人民银行承担后来设立的“三会”的金融监管职责，加上执行货币政策和进行货币信贷调控，可见1993~2002年，我和人民银行领导班子的工作是何等艰巨。人民银行逐步转变金融监管理念，制定了一大批金融监管法规，开展了一次又一次金融监管大检查，处理了许多违法违纪金融案件。人民银行改变金融监管内部组织形式，成立银行、非银行金融机构、合作金融机构监管司及四大银行监管组，建立监管责任制。2001年，国务院决定2002年召开全国金融工作会议，其中一个重要议题是改革银行监管机构，并责成人民银行拿出方案。征求各方面意见后，人民银行提出两个方案。一是成立由国务院委托人民银行管理的银监局。二是成立级别与人民银行平行的银监会。由于执行货币政策和银行监管存在十分密切的关系，人民银行建议采纳第一方案。2003年3月，中央政府换届，成立了银监会。银监会对加强银行业的监管发挥了作用，但也出现了货币政策执行和银行监管不相协调的问题。2017年7月，第五次全国金融工作会议宣布成立国务院金融稳定发展委员会，明确人民银行对系统重要性金融机构和金融控股集团审慎监管责任，建立了货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架，这是一个进步。

　　加强党中央、国务院对全国金融工作的统一领导，这是中央银行依法履行职责的政治组织保证。1994年前后，广东省某市党政领导人引导和支持所在地金融机构违规经营，给当地金融机构造成百亿元的损失，无法支付到期存款，引发两次大规模冲击金融机构的事件。这类问题在全国各地都有不同程度的存在，究其根本原因，是一些地方党政领导出自地方和个人利益，利用国家银行分支机构党的组织关系在地方之便，干预当地金融机构业务经营，干预人民银行省级分行履行职责。为此，1997年全国金融工作会议作出两项重大决定。一是成立国家金融机构系统党委。二是撤销人民银行省级分行，成立跨省份分行。这对后来保证党中央、国务院对全国金融工作统一领导发挥了重要作用。从实际执行效果看，前者十分明显，但后者效果不明显，还产生一系列负面影响。早在1983年9月，国务院决定人民银行专门行使中央银行职能时，就提出人民银行分支机构“原则上按经济区划”设立，此后党中央、国务院有关文件对此一再重申，但直到1998年才实行。人民银行跨省份分行成立一年后，镕基同志到地方考察时发现这种改变不符合中国国情，不利于发挥中央银行的作用，曾考虑过纠正。

　　1997年2月19日，中央领导开会研究如何化解金融风险时分析，一些党政干部干预金融业务造成巨大损失的其中一个原因，是缺乏金融业务基本知识。江泽民同志指定人民银行为领导干部编写金融知识普及教材。我组织人民银行业务骨干编写了《领导干部金融知识读本》。江泽民同志曾经专门打电话问我编写进度，还在一次中央委员会的一个小组讨论会上要求领导干部学习即将出版的《领导干部金融知识读本》，并为此书题写书名，写了“批语”。中央决定，1999年在中央党校举办省部级领导干部研修班，用一周时间专门学习和研究金融理论、政策和知识。此后，先后举办了财政、贸易等一系列研修班。

　　扩大金融开放

　　根据1993年10月国务院下发的《关于进一步改革外汇管理体制的通知》，人民银行于1994年1月1日，将人民币官方汇率和市场汇率并轨，实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率。1996年11月27日，我代表中国政府致函国际货币基金组织宣布，中国从1996年12月1日起，接受《国际货币基金组织协定》第八条的第2到第4条款的义务，实现人民币经常项目下可兑换。在国务院领导讨论这项承诺时，有的领导说对实现资本项目可兑换要慎重，需要5~10年。可见，我国对实现资本项目可兑换有过积极的预期。后来，1997年发生了东南亚金融危机，2008年发生国际金融危机，我国领导人进一步看到资本项目可兑换的复杂性和隐藏的风险，对资本项目可兑换采取了较为谨慎的态度。

　　1994年4月1日，人民银行开始实施《外资金融机构条例》，逐步批准外资银行投资境内银行，并支持我国大型商业银行到境外设立分支机构，扩大境外业务。2000年前后，在时任副总理吴仪同志具体领导下，我与各银行行长研究银行业开放时间表。中美对我国金融业开放时间表的焦点在人寿保险业务上。1992年美国友邦保险公司在上海成立分公司，后分为两个分公司，分别从事财产保险和人寿保险业务。参加世贸组织谈判时，美方希望延续该公司做法，要求中方同意美方成立全资或控股51%的人寿保险公司。但是我方认为，美国友邦保险公司设立全资分公司从事人寿保险，是特定条件下的个案，中国寿险业务刚刚起步，应受到一定保护，外资比例不能超过49%。此事使中美贸易谈判一度陷入僵局。镕基同志亲自出面组织谈判，决定将外资比例限制提高到50%，促成中美签订了协议，排除了我国加入世贸组织的最后一个障碍。

　　中国人民银行不断加强与东亚、全球主要国家中央银行的交流和合作。人民银行和美联储有着较好的交流合作关系。美联储主席格林斯潘多次访问中国，与镕基同志及其他领导交流全球宏观金融形势。我曾到北京机场迎接年长我18岁的格林斯潘先生的来访，他自己拉着行李，后面跟着一名安保人员，这给我留下了深刻印象。在他卸任后我曾两次访问过他，双方客观分析了2008年国际金融危机和欧债危机的原因。我和德国央行原行长蒂德迈尔和欧央行原行长特里谢有着深厚友情，不仅因为我们是同行，而且我们三人都是从煤矿走出来的。2002年3月，我与日本银行总裁速水优先生在东京共同签署相当于30亿美元的人民币和日元互换协议，直到2018年到期续签。中国支持欧元的使用和稳定。1999年欧元开始使用前，有八个欧元区的政府首脑访问过人民银行。当1999年1月，欧洲央行宣布开始使用欧元作为结算货币时，我代表中国人民银行公开表态接受和欢迎。开始，欧元兑美元为1∶1.2，后来欧元贬值到1∶0.85。国家外汇管理局按市场原则，用新增外汇储备购买欧元，促进了我国外汇储备保值增值，也促进了欧元的稳定。2002年12月30日，人民银行举办法兰克福代表处成立仪式时，欧洲央行行长杜伊森博格率所有欧元成员国央行行长参加。原定我参加这个开幕式，后由于我调任天津市政府工作，由行长助理李若谷代表人民银行主持成立仪式。

　　以上是我对1993年到2002年人民银行推进金融改革开放几项工作的回忆。这十年，人民银行在改革开放方面取得许多重要成绩，主要是党中央、国务院的坚强领导和人民银行领导班子的共同努力。人民银行党组（党委）从严治党，在改革中主动放弃部门利益，为贯彻落实党中央、国务院金融改革开放方案、政策提供了政治组织保证。■

　　作者系中国人民银行原行长

责任编辑：赵子牛