北部湾3万多株红树死亡引千万公益诉讼，管辖权确定后诉讼主体资格争议又起|广西_新浪财经

“红树漫山驻岁华，玄冬惊见眼生花。”唐宋诗人笔下用以抒情喻景的红树林，是如今游客在海边打卡拍照的理想之地。红树林还是海岸的卫士，生物的天堂，维护着湿地生态系统和生物多样性。

据中央生态环保督察组通报，广西北部湾国际港务集团生态环保意识淡薄，旗下企业在北海铁山港东港建设时违规施工，致该区域红树林受损面积257.6亩，死亡株数达37988株，区域生态系统受损严重。

澎湃新闻（www.thepaper.cn）此前报道，2016年第一轮中央生态环境保护督察及“回头看”均指出港务集团下属企业存在环境违法问题。到2021年4月中央第七生态环境保护督察组对广西开展第二轮督察时发现，港务集团作为大型国有企业对整改要求置若罔闻、生态环境意识淡薄，引发严重生态后果。

2021年11月，环保组织昆明环保科普协会（下称绿色昆明）将原北部湾港务集团旗下企业广西铁山东岸码头有限公司告上法庭，要求判令被告赔偿因其工程建设生态受损区域内的环境修复前生态功能损失，具体赔偿数额以评估结果为准；同时，根据被告的故意违法行为造成环境污染损害程度判令被告承担惩罚性赔偿金2000万元。

该生态环境保护民事公益诉讼案一波三折。就管辖的受案范围，北海中级法院认为该案应由北海海事法院管辖，后者则认为应由前者审理。最终，经广西高院裁定，该案由北海中院审理。

2023年9月27日，北海中院一审裁定，绿色昆明作为社会组织，不具有提起本案海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼的诉讼主体资格，驳回上诉请求。

该案到底是属于海洋生态破坏，还是湿地生态受损？二者的区别是本案适用《湿地保护法》还是《海洋环境保护法》，关系到民间环保组织诉讼主体的合格与否。

257余亩红树林因污染受损

广西北部湾国际港务集团（下称港务集团）官网的简介称，该公司是广西自治区政府直属大型国有独资企业，2007年2月整合防城港、钦州、北海三个沿海港口成立，是沿海港口整合的先行者和示范者。

恰恰是港务集团整合的这三地，其多家下属港口污染防治措施不到位，环境污染严重，引发严重生态后果，被中央生态环保督察批其“傲慢”与“任性”。

2021年4月，中央第七生态环保督察组到广西进行第二轮督察时再次查出北部湾港务集团下属企业违规施工建设，导致广西北海东港区红树林大面积死亡。

据中央生态环保督察公开通报称：北部湾港务集团政治站位不高，对红树林保护的重要性认识不足；对中央生态环境保护督察指出问题汲取教训不深刻，没有从根本上转变发展理念，重建设轻保护；码头建设违规施工，无视整改要求，造成红树林大面积死亡。在2018年12月1日《广西壮族自治区红树林资源保护条例》正式施行后，破坏问题依然未得到遏制。经司法鉴定，截至2020年5月，北海铁山港榄根区域红树林受损面积达257.67亩，其中严重退化155.07亩，死亡102.6亩，死亡株数达37988株，区域生态系统受损严重。

东港区榄根作业区施工致大面积红树林死亡，部分红树林甚至被直接砍伐。本文图均为中华人民共和国生态环境部网站图

通报还提到，2019年12月至2020年4月，合浦县自然资源部门先后5次向港务集团下属公司及施工单位下达责令停止违法行为通知书，但该公司拒不停工。2020年4月30日，北海市自然资源局再次下达停工整改要求，该公司仍以红树林死亡原因不明为由，拒不停工。

直至2020年5月5日，该公司被北海市自然资源部门约谈后才停工。而此时，区域红树林受损面积已累积达到257.67亩。

中央环保督察组指出，这要归咎于北部湾港务集团下属的广西铁山东岸码头有限公司缺乏生态环保意识，对施工区域周边大片红树林死亡的情况不闻不问，也未上报有关部门，红树林受损情况持续多年。

北部湾港防城港码头有限公司硫磺堆场区域污水横流，pH值低至3.48，化学需氧量高达4808毫克/升。

就上述事件，2020年9月15日，北海市自然资源局与广西铁山东岸码头有限公司达成了一项赔偿协议。

生态损害赔偿协议

澎湃新闻获取的《赔偿协议》显示，北海市自然资源局指称，2019年11月20日，该局收到自治区林业局通知，获悉榄根红树林遭受严重破坏。2019年11月至2020年6月，北海市自然资源局多次组织现场核查，该局和合浦县林业局分别委托技术单位开展死因调查和制定修复方案，北海市综合行政执法局、北海市森林公安局、合浦县公安局分别立案侦查等方式对本次事件开展了调查取证。

经调查，死亡红树林位于合浦县白沙镇榄根村附近海域，即铁山东港榄根作业区的北面和东北面，树种为白骨壤。该区域红树林死亡、退化与相邻的铁山东港榄根作业区项目施工有密切关联。广西铁山东岸码头有限公司于2016年8月至2020年5月初，组织多个施工单位实施了铁山东港榄根作业区的项目施工。由于该公司下辖施工单位等在项目施工中未严格按批复的方案施工、未采取足够有力的保护措施等原因，导致该区域红树林的死亡退化。2017年12月榄根红树林受损约8.25亩，2018年10月受损71.55亩，2019年6月受损141.3亩，2020年4月榄根红树林受损257.67亩，迄今尚无稳定迹象。

事件发生后，经合浦县林业局委托广西红树林研究中心对该事件进行鉴定评估认为，2016年8月以来，上述公司在该区域进行围堰吹填等项目施工，导致潮水流向改变、流速下降，加上外源性高岭土和悬浮物的淤积，使红树植物受低氧胁迫、光合作用受阻，成为导致榄根红树林死亡及退化的主要原因；码头围堰为场，外源性高岭土和悬浮物，场源涟漪共振，触发了榄根村红树林的死亡进程。

北海市自然资源局委托自然资源部第四海洋研究所编制的《合浦县榄根村红树林受损调查报告和生态修复及工程补救方案》进一步指出：致使榄根红树林受损死亡的根本原因是东港码头建设堵塞了红树林区域的主潮汐通道，区域内水动力减弱致使悬浮物的沉降加快；直接原因是码头施工时溢流口设置不当，正好位于潮流方向变化后的主潮流通道上，导致吹填造成的悬浮物大量进入红树林区域，沉降后造成滩面的迅速提升；红树林致损机理为含有大量高岭土的悬浮物堆积及粘附作用妨害白骨壤的呼吸及光合作用，导致白骨壤死亡。

《赔偿协议》载明，截至2020年9月15日，本次事件造成生态环境损害量化数额为2051.13万元，其中：生态修复试验费用491.19万元，生态修复工程费用1380.14万元，《合浦县白沙镇榄根村红树林死因及生态恢复方案》编制费用179.8万元。

为此，北海市自然资源局与广西铁山东岸码头有限公司达成一致：经调查评估，该公司对红树林大面积死亡问题负有责任，自愿承担受损红树林生态环境损害修复费用人民币2051.13万元；后续如合浦县榄根村红树林继续出现新的退化、更严重的死亡，并经调查认定系该公司造成的，则由此产生新的生态环境损害修复费用，双方再次协商落实。

2020年11月30日，北海中院一纸裁定该《赔偿协议》有效。

两个法院相互移送

除了官方的相继介入，民间环保组织也加入了保护红树林的队列。

2021年11月9日，环保组织绿色昆明向法院提起民事公益诉讼，将广西铁山东岸码头有限公司告上法庭。请求判令：被告赔偿因其工程建设生态受损区域内的环境修复前生态功能损失，具体赔偿数额以评估结果为准；同时根据被告的故意违法行为造成环境污染损害程度判令被告承担惩罚性赔偿金2000万元等。

同年11月25日，北海中院受理。一审民事裁定书显示，北海中院受理后，在审理过程中认为，本案所诉的侵权对象和结果是破坏海洋自然资源与生态环境造成的损害，涉案的红树林位于铁山港东岸海湾，属滨海湿地，作业地点涉部分海域，应当适用《海洋环境保护法》及《最高人民法院最高人民检察院关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》第二条第一款等司法解释的相关规定，该案属于海事法院专门管辖的受案范围，并依职权将本案移送北海海事法院审理。北海中院于2022年5月24日裁定：本案移送北海海事法院处理。

2022年10月31日，北海海事法院以该起生态环境侵权引发的纠纷已先后两次在北海中院立案受理，第一起案件案由认定为生态环境损害赔偿纠纷并已审结，第二起案件却认定为海洋生态环境损害赔偿责任纠纷移送北海海事法院，不利于同一个法院对相关诉讼请求进行综合考量和保持裁判尺度的统一为由，向广西高院报请指定管辖。

广西高院认为，本案的民事公益诉讼是在生态环境损害赔偿诉讼案件审理结束后提出的，但均是就同一损害生态环境行为既被提起生态环境损害赔偿诉讼又被提起民事公益诉讼的情形，且本案的原告主张其提出的诉讼请求是赔偿协议内容中未涵盖的部分，与北海中院已经司法确认的生态环境损害赔偿协议内容紧密相关，应两案事实全面综合进行审查判断。高院认为，将本案交由北海中院进行审理，更有利于妥善处理生态环境损害赔偿诉讼与民事公益诉讼两案的衔接，避免针对同一生态环境损害事件的关联诉讼出现事实认定和裁判意见上的冲突。

2022年12月12日，广西高院依法裁定本案由北海中院审理。

诉讼主体的争议

北海中院重新立案后，依法组成合议庭，于2023年6月27日公开开庭进行了审理。

北海中院经审理依然认为，本案系海洋环境环境民事公益诉讼，原告绿色昆明不具有作为本案公益诉讼的主体资格。

北海中院评析，绿色昆明所诉的侵权对象是案涉海滩红树林及海洋生态系统，红树林是热带以及亚热带地区的海洋向陆地过渡的一种独特植物群落，主要生长在陆地与海洋接壤的过渡带上，是陆地和海洋两个生态系统之间的复杂、脆弱且具有物种多样性的重要生态系统，维系着大量生物生存，具有维护海陆两处之间生态平衡、有较高的生态环保价值。但本案原告所诉的侵权指向破坏海洋自然资源与生态环境造成的损害。

此外，北海中院还认为，依照“特别法优于普通法”、“特别规定优于一般规定”的原则，对破坏海洋自然资源与生态环境提起公益诉讼的主体限定为行使海洋环境监督管理权的部门。根据《海洋环境保护法》第八十九条第二款“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”及最高法、最高检的相关司法解释，相关法律赋予行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对破坏海洋生态的侵权行为提起损害赔偿诉讼的主体地位，故有权提起涉及海洋环境生态损害侵权公益诉讼的原告只能是行使海洋环境监督管理权的部门。

但原告绿色昆明及其委托代理人则主张，案涉红树林属于湿地红树林，应适用《湿地保护法》的相关规定，案涉湿地红树林保护主体为自然资源管理部门，且北海市自然资源局依据《生态环境损害赔偿制度改革方案》与被告磋商达成一致，签订了《赔偿协议》，并经北海中院司法确认有效。此外，广西高院经裁定由北海中院审理本案，意味着明确了本案应适用《湿地保护法》的相关规定，依据《民诉法》和《环保法》的相关规定，原告依法具有提起环境公益民事诉讼的主体资格。

对此，北海中院认为，广西高院的裁定将本案交北海中院审理并非是对本案适用的法律和相关诉讼主体资格作出认定。根据《湿地保护法》等相关法律法规，案涉红树林生长在陆地与海洋接壤的过渡带上，既属于海洋自然资源，也属于湿地自然资源，可同时适用《海洋环境保护法》及《湿地保护法》的相关规定，但《湿地保护法》中并未涉及诉讼主体资格的规定，而《海洋环境保护法》中有关诉讼主体资格的明确规定，故本案应适用《海洋环境保护法》的相关规定，认定原告不具有诉讼主体资格。

2023年9月27日，北海中院一审裁定驳回绿色昆明的起诉。

高院将开庭审理

本案目前最大的争议点，到底是属于湿地生态破坏还是海洋生态破坏。

2023年10月17日，原告绿色昆明依法提起上诉。其特别委托授权的代理人云南金东方律师事务所律师杨名跨、张具堆认为，根据《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》第18条：“生态环境损害赔偿诉讼案件的裁判生效后，有权提起民事公益诉讼的机关或者社会组织就同一损害生态环境行为有证据证明存在前案审理时未发现的损害，并提起民事公益诉讼的，人民法院应予受理”之规定，本案唯一正确的处理方式，就是由北海中院继续审理，依法裁判，否则本案生态环境破坏行为的调查、处罚、通报、生态环境损害赔偿司法确认等一系列行政执法、司法裁决就应彻底推倒重来。因之前针对被上诉人在本案中的环境违法行为进行的行政执法，没有任何一项是由《海洋环境保护法》所规定的国家海洋建设主管部门即海洋局、国家海上运输主管部门即海事局、国家渔业主管部门即渔政局实施行政处罚等执法活动，而完全是由自然资源行政主管部门实施行政处罚，这进一步反证本案所涉诉讼事宜并非《海洋环境保护法》调整和规范。

上诉状显示，上诉人主张，本案是继北海市自然资源局在一审法院提起生态环境损害赔偿诉讼后，又由环保组织查漏补缺提起的环境民事公益诉讼，本案建设项目及被破坏红树林均位于“滩涂”这一土地类型上，上诉人当然具有提起环境民事公益诉讼的主体资格，中央环保督察及生态环境部通报已明确，被上诉人破坏的是“红树林湿地生态系统”而非“海洋自然资源与生态系统”，一审法院适用《海洋环境保护法》及其司法解释驳回上诉人起诉，法律适用明显有误，应严格遵守《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》，继续审理本案。

对此，广西铁山东岸码头有限公司答辩称，红树林只能生存在海洋环境里，无法在陆地或淡水环境下自然生存，本案属于特别的生态环境保护民事公益诉讼，即海洋自然资源与生态环境公益诉讼，上诉人不具有提起本案诉讼的主体资格。

广西铁山东岸码头有限公司答辩还称，上诉人的上诉主张根本就不成立，上诉人在诉状中认为该公司的故意破坏生态环境的行为有两个：一是在施工时直接砍伐红树林168株；二是在被政府有关部门责令停工时以红树林死亡原因不明为由拒不停工。但上诉人所提交的证据根本就无法证明该公司曾违法砍伐了169株红树林。该公司所砍伐的红树林都是经过林业主管部门批准的，并取得了林业主管部门签发的《林业采伐许可证》。另外，该公司主张，即使存在被政府有关部门责令停工而拒不停工的行为，由于该公司不是围填海工程和码头建设工程施工的实施者（不是施工单位，但是建设单位），这也与该公司无关。故此，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。

就在法院审理该案之际，港务集团退出了广西铁山东岸码头有限公司的股份。天眼查信息显示，涉案的广西铁山东岸码头有限公司此前被广西港务集团控股，10月23日港务集团退股，玉林交通旅游投资集团有限公司（国企）成为其最大股东。

目前，广西高院已通知双方，本案于12月12日，在广西高院依法开庭审理。

进一步阅读：红树林是全球四大湿地生态系统中最具特色的一个，是陆地生态系统向海洋生态系统过渡的最后一道“生态屏障”。我国红树林面积20世纪50年代约5万公顷，2001年面积为2.2万公顷，2019年面积恢复至2.89万公顷。2020年8月，自然资源部、国家林业和草原局联合印发了《红树林保护修复专项行动计划（2020-2025年）》。