小县城“新故事”，一场城镇化升级赛

　　“除了偶然回老家看看年龄越来越大的父母，我对家乡的印象慢慢模糊了。”卫先生告诉新京报贝壳财经记者，“现在，想会会同学朋友，在临汾只要微信群里喊一声，能来十几个，而回到农村一个也见不到。”

　　今年是卫先生阔别小山村到山西临汾市开饭店的第十个年头，虽然只是一个夫妻店，但是凭着两人的苦心经营倒也温暖富足，去年还分期贷款买了楼房。

　　从2000年左右开始，卫先生越来越多的同龄人开始进城务工，进入2010年，随着孩子上学的需要，举家进城的越来越多。

　　卫先生来自临汾市西北部的山区小县汾西。这个县曾经有近15万的人口，而在汾西附近，则是5万到10万人口的隰县、大宁县、永和县、蒲县。

　　随着城市化进程，近10年来这些山区县的人口加速外流。据2021年6月公布的第七次全国人口普查结果，临汾市常住人口为3976481人，与2010年第六次全国人口普查的4316612人相比，十年间减少了340131人，减少7.88%。

　　10年时间，汾西县人口减少27.8%，而永和县、大宁县、蒲县的人口分别减少21.6%、19.1%、10.8%。在这些边远小县，县城成了一个尴尬的存在，既没有大中城市的市政配套，又无力成为县域经济的核心和龙头。

　　5月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》）公布。曾经的边远小县和资源、交通、“三农”等条件优越的核心大县或将面临截然不同的结局。长期以来，小而全的县域发展“平均主义”或将终结。

　　有学者向贝壳财经记者表示，这种兼顾公平、鼓励效率的县城多元化发展战略会给当前传统经济马车疲软的国民经济注入新的动力，最终服务全国的高质量发展，而县域经济也将面临新一轮调整升级。

　　经济新动能：县城城镇化

　　至于为什么选择较远的中心城市发展而不是去自己的县城，永和县的周先生向贝壳财经记者表示，县城生活条件落后还能接受，最大的问题就是无法就业，这个县城等学生一放假，大街上的人就很少了，服务业无法发展，而受制于沿黄河的生态建设需要，很少有工业企业。

　　第七次全国人口普查显示，永和县全县仅仅49946人，是临汾市最偏远，人口最少的县。而永和县的邻居大宁县全县也刚刚52166人。

永和县毗邻黄河，生态十分脆弱。图/IC

　　贝壳财经记者发现，生态环境脆弱让这些县发展的底子本来就薄，而县城的弱小则使得其无法有效连接中心城市和乡镇农村，并辐射带动农村、农业，发挥“城尾乡头”的作用。县城反而成了县域发展的瓶颈。

　　就在《意见》出台当天，国家发改委有关负责人通过网络公开回答媒体关切，指出：2021年年底，我国城镇常住人口为9.1亿人。其中，1472个县城及394个县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%，县及县级市数量占县级行政区划数量的约65%。推进县城建设，有利于引导农业转移人口就近城镇化，完善大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间布局；县城位于“城尾乡头”，是连接城市、服务乡村的天然载体，推进县城建设，既有利于适应农民日益增加的到县城就业安家需求，又有利于辐射带动乡村发展和农业农村现代化，也有利于强化县城与邻近城市的衔接配合；县城建设是扩大内需的重要引擎，实施扩大内需战略、促进形成强大国内市场，是新形势下推动高质量发展的战略选择；县城建设是人民美好生活的重要保障，县城建设发展关系县城乃至全县域的民生质量。

　　中国人民大学数字生态竞争跨学科交叉平台首席专家，数字平台生态系统竞争优势理论倡导者易靖韬教授向贝壳财经记者表示，受地缘政治、新冠肺炎疫情、大国博弈等因素影响，传统拉动经济的三驾马车，投资缺乏信心、出口受疫情影响较大、消费面临增长压力。因此，如何进行新旧动能转换就成为关键。

　　据国家统计局发布数据，今年一季度我国国内生产总值（GDP）270178亿元，同比增长4.8%。虽然基本面稳定，但稳增长、保民生、促发展的呼声不断。

　　易靖韬认为，以县城为重要载体的城镇化建设是破解目前困境的有效手段之一，也是国民经济纵深发展的必然结果，与经济的区域递次发展、产业优化升级是一脉相承的。

　　按照《意见》目标：到2025年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展，县城短板弱项进一步补齐补强，一批具有良好区位优势和产业基础、资源环境承载能力较强、集聚人口经济条件较好的县城建设取得明显成效，公共资源配置与常住人口规模基本匹配，特色优势产业发展壮大，市政设施基本完备，公共服务全面提升，人居环境有效改善，综合承载能力明显增强，农民到县城就业安家规模不断扩大，县城居民生活品质明显改善。

　　“如果县城在这次新型城镇化中得到良好发展，则会有序引导产业转移，降低产业在大城市的发展成本，推动国内产业从低端向高端迈进，从而适应国际市场和分工的趋势和要求，推动经济的高质量发展。”易靖韬说。

　　因此，县城为重要载体的城镇化建设既是发展的结果，又是发展的需要，还能进一步推动高质量发展。

　　县城“优胜劣汰”加速，发展不起来或面临被合并

　　如果说，部分县城中心城市功能的缺位让城市和乡村之间产生隔阂的话，那么通过城镇化建设，则是补足短板，带动县域发展的机会。然而，面对全国1866座县（含县级市），是不是都要掀起新一轮建设浪潮？

山西兴县县城沿河而建，如今林立的高楼与低矮的民房交织在一起。  新京报贝壳财经记者 白华兵 摄

　　答案是否定的。

　　《意见》针对不同类型的县城（含县级市城区），给出不同的发展路径。国家发改委有关负责人指出：要尊重县城发展规律，顺应县城人口流动变化趋势，立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，合理确定不同类型县城的发展路径。包括加快发展大城市周边县城，支持位于城市群和都市圈范围内的县城融入邻近大城市建设，发展成为与邻近大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城；积极培育专业功能县城，支持具有资源、交通等优势的县城发挥专业特长，发展成为先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能县城，支持边境县城完善基础设施等。

　　简言之，如果一个县城既不在城市群，也没有产业优势、文化特色和守边功能，还不能有效服务“三农”，同时无法有效承接生态移民，根据发改委对于不同类型县城的发展方向规划，将引导人口流失县城转型发展，促进人口和公共服务资源适度集中，加强民生保障和救助扶助。

　　中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀教授向贝壳财经记者表示，在我国1800多个县（县级市）中，基于行政区划的县域经济发展差距是巨大的。比如江苏昆山，其地区生产总值2022年超过4700亿元，而有些内陆县的地区生产总值只有十多亿元。此外，每一个县所面临的问题也是不一样的。对于“吃饭财政”的小县而言，区位优势不佳、资源匮乏、人才缺失，产业发展比较低端，面临的市场也十分狭窄。经济大县则不一样，有时候一个很小的产业，哪怕是一颗纽扣、一条拉链，在全国市场占比都很大，影响深远。尤其是在交通物流和电子商务的推动下，很多县形成了自己的优势产业或特色产业。

　　陈耀表示，“针对不同类型的县城，要精准施策，找到不同的城镇化建设路径，从而带动全县经济的发展。”

　　面对地区资源禀赋不够，生态环境脆弱，县城承载能力不足，人口外流严重的县，是继续加大建设力度，还是尊重自然和市场规律，限制盲目发展，引导人口向优势资源城市集中？

　　在采访中，受访者也遇到同样的困惑。有汾西县市民向贝壳财经记者表示，是去县城买一套房子还是到附近条件好点的霍州市、洪洞县买房呢？

　　对此，陈耀教授认为，按照目前全国主体功能区规划，不同县域承担的功能不同，县城发挥的作用也不同。比如最后这类县，人口越来越少，老百姓会向其他有吸引力的地方转移，所以这里的县城有可能会越来越越弱化，甚至有被合并的可能。

　　“这些小县如果没有守边、保障生态等特殊功能，如果在一定时期发展不起来，其实被合并也是一条路，这样可以集聚资源，保证县域能够有更好公共服务的提供。”陈耀进一步解释。

　　发力数字经济，打破县域发展封闭、孤立现状

　　卫先生向贝壳财经记者表示，一开始自己并没有选择离家较远的临汾市创业，而是选择到汾西县城打拼，然而开饭店十多年，直到后来再也干不下去，才不得不离开。

　　传统产业的凋敝推动人口的外流，县城基础设施的落后则加速了这个过程。卫先生表示，县城和乡村的差别并不大，住窑洞、前几年还得买煤炭生火取暖，很多地方都没有下水道，城市供水还会经常停。而现在去看看县城，至少街道已经变了模样，但遗憾的是人已经走了，而一旦离开，就不想再回去。

　　事实上，随着大中城市的发展，县城的城镇化建设多年来一直在默默进行。

　　贝壳财经记者了解到，经过近10年的发展，各县城的面貌在一定程度上有所改变，有的地方发展还比较好。比如山西的孝义市（县级市）、洪洞县、襄垣县、平遥县等条件较好的地区，其县城建设都已经与一些大中城市差别不大；而山西昔日的山区小县吉县、汾西、沁水、蒲县、柳林县等地的县城建设也取得一些进步。只是，缺少煤炭等产业的汾西县，虽然5年前就拉大县城规模，打造“三垣一城”，但没有产业的县域，仅仅靠政府有限的公共事业投资建设，显然力不从心。为此，当地政府近年来开始积极打造地方特色经济，争取在产业上能够有所突破。

汾西县城新城区的主干道。  汾西县新闻中心 侯建兵供图

　　未来，县城为载体的城镇化建设如何实施？《意见》从培育发展特色优势产业，稳定扩大县城就业岗位以及完善市政设施体系，夯实县城运行基础支撑等六个方面给出指导。

　　易靖韬教授指出，在市政建设中，数字基础设施的建设尤其关键。数字经济虽然在发展中遇到一些问题，但是其焕发出的强大创新活力值得倍加珍惜。在数字经济经过多年发展、试验后，现在已经开始全面向县城甚至乡村进军。

　　其表示，早在2019年10月，我国就开始建设国家数字经济创新发展试验区，河北省（雄安新区）、浙江省、福建省、广东省、重庆市、四川省6个地区启动试验区建设工作。而今列入县城为重要载体的城镇化建设意见，将成为未来县城重要的基础设施。其思路上是一脉相承的，意味着数字经济发展要从核心的中心城市向外围乡村把成功的经验进行逐步复制和扩散。这表明，在国家发展经济传统工具箱之外，多了一个新旧动能转换的重要抓手，并成为经济高质量发展的重要推动力。现在数字经济占GDP总量的40%左右，那么这40%体量的GDP是可以按照数字经济的核算公式去进行分解，从而找到驱动数字经济的三驾马车。通过促进数字经济发展的数字赋能可以解决原有经济三驾马车动力不足的问题。此外，还能打破地域阻隔，促进统一市场和区域平衡发展，减少城乡贫富差距。

　　陈耀教授称，目前兴起的电商小镇、直播小镇都是数字经济在县域开花的结果。如果能把数字经济用好，县域经济发展的封闭、孤立的现状将会被打破，成为新一轮县城城镇化发展的机遇。

　　新京报贝壳财经记者 白华兵

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责任编辑：邓健