程必定:地方政府之间是平等的 搞协议不执行没办法

程必定:地方政府之间是平等的 搞协议不执行没办法
2019年04月01日 16:08 新浪财经

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安徽省政府参事程必定发言安徽省政府参事程必定发言

  新浪财经讯 “中国区域经济50人论坛”2019年会于3月31日在北京钓鱼台国宾馆举办。主题为:2019:区域政策与稳增长。安徽省政府参事程必定在发言中认为区域化政策不要太复杂了,需要强调三个方面。第一,要支持产业发展差异化、特色化,来体现资源匹配的有效性。第二,要贴近公共服务和公共产品供给的均等化,来体现发展的包容性。第三,人和自然的协调发展,就是发展可持续性的问题。

  程必定表示,中央政府对地方政府是很明确的,但是地方政府之间是平行的、平等的,搞协议哪个不执行没办法,没有法律责任。这需要完善具体化的区域政策,通过区域的协调发展来稳增长、促发展。

  【完善区域一体化政策来稳增长、促发展】

  程必定:刚才,秦尊文、洪银兴、张学良三位教授讲到区域一体化,很受启发,我想从一体化政策稳增长、促发展的角度谈三个观点;

  一、区域一体化是我国经济稳增长、促发展的新因素

  在我国经济外部面临百年未有之大变局的国际形势、内部进入转型升级的新时代,国民经济稳增长、促发展,是我国“十三五”后期经济发展的主导政策取向。在我国,国民经济稳增长、促发展的办法很多,从区域经济发展的角度看,推进区域一体化就是重要的路径。

  因为其一,区域一体化可以发挥区域间的相对比较优势,通过优化区域资源配置稳增长、促发展;其二是,区域一体化会打破要素流动的行政障碍,通过发展区域统一市场稳增长、促发展;其三是,区域一体化会促进中心–外围等级结构向多中心–网络化结构的战略升级,通过优化区域空间结构稳增长、促发展;其四是,区域一体化会发挥城镇对乡村的辐射带动作用,通过构建新型城乡关系、实施乡村振兴战略稳增长、促发展;其五是,区域一体化会促进生态环境污染的共防共治,通过增加绿色GDP稳增长、促发展;其六是,区域一体化会构建互惠互赢的合作体制机制,通过共建共享稳增长、促发展。如此等等表明,在国内外经济形势发生重大变化的新时期,区域一体化则是促进我国经济稳增长、促发展的新因素。

  区域一体化是渐进过程,而我国地域广袤,区域一体化不可能很快覆盖全国空间,应在城市群、都市圈先行。不仅因为城市群、都市圈是区域一体化最合适的空间单元,更因为我国区域经济已进入以城市群、都市圈为主导的协调发展新时代,而都市圈、城市群带动力强、辐射面广,推进城市群、都市圈的一体化发展,对全国经济稳增长、促发展的作用会更大,是带动全国经济稳增长、促发展的战略之举。

  区域一体化是政府主导推进的,需要政策上的引导与保障。当前,我国区域一体化的呼声很高,但效果并不显著,重要原因是区域一体化政策不完善,省区政府之间、中央与地方政府间的政策协调不够。一些企业、特别是大型企业通过产业链跨行政区配置资源,一体化走在前面了,但却缺乏相应的政策支持。因此,讨论区域政策与稳增长问题,亟需要构建和完善区域一体化政策,以政策推动区域一体化发展,以区域一体化稳增长、促发展。

  二、促进区域一体化发展的政策设计原则

  拿出什么样的区域一体化政策来稳增长、促发展呢?这就要从区域一体化形成和发展的基本要求来设计。

  所谓区域一体化,如用一句话概括可否是:区域间在资源禀赋差异基础上分工合作、共同发展的过程。在我国,区域一体化应包括不可忽缺的三个方面:一是产业发展的差异化与特色化,体现区域资源配置的有效性;二是公共服务均等化与社会福利的共同增长,体现区域发展成果的包容性;三是经济与社会发展协调,人与自然和谐,体现区域发展的可持续性。城市群、都市圈的一体化更是如此。我以为,应该从这三个方面来设计我国城市群、都市圈的区域一体化政策,通过提升城市群、都市圈的一体化水平,带动全国经济稳增长、促发展。

  第一,从体现区域资源配置的有效性看,城市群、都市圈应该有一体化的区域产业协同政策,支持各区域产业发展的差异化与特色化,引导区域间的产业分工协作、协同发展,最大限度地减少低层次、水平式的产业同构。而当前的问题是,相邻省市间往往采取比拼优惠政策的方式来招商引资,导致低层次、水平式的产业同构问题长期不能解决,这实际上是用政府间的政策竞争来替代市场中的产业竞争,严重影响了经济发展。针对这个问题,在同一个城市群或都市圈,省市政府应在产业政策上协同一致,取消过度优惠的竞争性区域产业政策,协商推行一体化的区域产业协同政策。

  第二,从体现区域发展成果的包容性看,城市群、都市圈应该有一体化的社会公共政策,促进区域间公共服务的均等化与社会福利的共同增长,逐步缩小区域间、城乡间的居民收入差距,实现发展成果的共享。而现实情况是,相邻省市之间、同一省市城乡之间,在公共服务、社会保障以及社会福利等方面的差距都较大,限制了人口与劳动力的区域间流动,特别是省市间企业员工的“五金一险”不一致,导致企业负担的差距,更不利于企业员工的稳定。针对这个问题,在同一个城市群或都市圈,省市政府应推行趋向均等化的公共服务与社会福利政策,在当前,可建立与完善跨行政区的医保、社保、养老结算制度,对企业员工实行统一的“五金一险”标准,在公共服务和社会福利方面建立有利于人口和劳动力跨地区流动的体制机制。

  第三,从体现区域发展的可持续性看,城市群、都市圈应该有一体化的资源开发利用和环境保护政策,促进经济与社会发展协调,人与自然和谐。而实际情况是,在资源开发利用和环境保护方面,把资源开发的利益留给自己、把环境污染的问题推给别人的现象是普遍存在的,尽管自己获得了一点利益,但这种以邻为壑的做法是不可持续的,更不利于稳增长、促发展。针对这个问题,在同一个城市群或都市圈,省市政府应该对大气、水、土壤、固体废弃物污染防治、生态环境保护与修复等方面应协同一致,建立健全跨区域的污染联防联治机制和生态环境补偿制度,并且有相关的地方性法规、政府规章、规范性文件作保障。这样,区域间形成经济与社会发展协调、人与自然和谐的新局面,会在更深的层面上稳增长、促发展。

  三、中央政府的区域一体化促进政策

  区域一体化政策的制定和实施主体虽然主要是地方政府,但中央政府的一体化政策更为关键。去年11月18日,中共中央国务院颁发的《关于建立更加有效的区域协调发展机制的意见》,从建立健全区域战略统筹机制、市场一体化机制、区域合作机制、区域利益补偿机制、基本公共服务均等化机制、区域政策调控机制等方面,系统地明确了党中央、国务院推进区域一体化的政策思想和政策导向;今年2月19日经国务院同意,国家发改委颁发的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》,把党中央、国务院的区域一体化政策思想和政策导具体到都市圈建设的诸多方面,都是非常及时的,现在的问题是要抓落实。由于这两个中央文件的区域一体化政策还是原则性、导向性的,应从地方和中央两个方面抓落实。

  从地方而言,省﹙市﹚区政府应结合本地实际,着眼发展,把中央政府的区域一体化政策思想具体化,注重补短扳,突出省﹙市﹚区政府间的政策协调。从中央而言,应明确国务院相关部委对上述两个中央文件精神的落实责任,提出针对性的具体政策,增加中央政府区域一体化政策的有效供给。因为在我国,地方政府之间是平行的、平等的,相互之间对一体化没有约束和法律责任,仅靠合作协议,区域一体化不可能向深处推进。如据中国发展基金会3月18日发布的《中国城市群一体化报告》,长三角城市群与珠三角城市群相比,虽然经济总量规模大、人口多,区域一体化基础也好,但区域一体化发展速度偏慢,区域连接性相对不足,区域间制度协同难度较大,这些问题主要是因为长三角城市群的一体化政策在“三省一市”间缺乏协调,而很多方面的政策协调只有中央政府才能做到。因此,制定和完善中央政府的区域一体化促进政策就更为重要、更为紧迫。

  我以为,中央政府应从财政和法律两个方面完善区域一体化的促进政策。在财政方面,可否从激励地方政府共建共享的角度完善区域一体化的财政促进政策,如浙江与安徽对新安江的生态补偿政策虽然很好,但在实施中也出现了一些问题,仍需要完善、加强,使之可持续。在法律方面,可否制定一些关于明确地方政府在区域一体化方面义务与责任的法律、法规,如《地方政府合作法》、《生态补偿法》等,使之制度化、可问责。当然,这些都需要探索,建议先在已上升为国家战略的长三角、京津冀、粤港澳等跨省区的城市群先行试验,出台有操作性的区域一体化促进政策,先行先试,不断完善,成熟以后加以推广,以推进区域一体化高质量发展,充分发挥区域一体化对我国经济稳增长、促发展的重要作用。

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责任编辑:贾兆恒

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