(本文为2010年7月5日《财经》2010年第14期文章)

　　权力高度集中、政策弹性失当、监督长期缺位，比刘亚军自杀本身更值得深究的，是一系列亟待破解的制度性缺陷

　　7月1日，民航中南地区管理局(下称中南局)官方网页“管理局领导”一栏中，自杀身亡的中南局局长、党委书记刘亚军的名字及照片被取下。中南局副局长秦喜生被授权暂时接管刘生前主要工作。

　　官方对刘系精神抑郁导致轻生的盖棺定论，令缅怀局长的中南局员工从压抑情绪中暂时解脱，却不能令外界释然。人们一方面认同“逝者为大”的情绪，一方面却无法理解，民航地区管理局局长的职位，何以令年过半百的刘亚军选择卧轨结束生命。

　　而刘的身后，一场前所未有的反腐风暴正降临民航系统。围绕航权时刻审批和机场基建，民航局、空中交通管理局、航空公司、代理公司、机场的近20人在最近一年内遭到调查。

　　“不是这些人生性贪婪，而是制度设计把他们推到了火山口上。”一位在民航界工作30多年的老民航对《财经》记者表示，权力高度集中、政策弹性失当、监督长期缺位，比刘亚军自杀本身更值得深究的，是一系列亟待破解的制度性缺陷。

　　惨烈一幕

　　6月28日上午10时20分，刘亚军遗体告别仪式在广州银河公墓面积最大的白云厅举行。灵堂布置简单。正前方为刘亚军大幅遗像，上方横幅书“刘亚军同志告别会”，没有挽联。水晶棺内的刘亚军面色惨白，与墙上的遗像判若两人，头部以下均为党旗、被子覆盖，不少人瞻仰仪容后失声哭泣。

　　前来祭拜的多为民航处级以上干部，接近200人，国家民航局纪检组长、党组成员梁宁生代表民航局出席追悼会，南方航空公司董事长司献民、总经理谭万庚等高管到场致哀。民航局局长李家祥及系统内各单位敬献了花圈。

　　刘的夫人在追悼会中途突然情绪失控，放声大哭，几近昏厥。刘亚军的一位同事称，刘的夫人做过心脏搭桥手术，身体一直不好，刘对家人颇为体贴。而正是这样一位顾家的男人，却没有给家人留下任何嘱托。

　　6月24日15时30分，刘亚军在距广州火车站11.6公里处跃向行驶中的D7173次列车，自杀身亡。

　　一位当日在该路段值班的治安员告诉《财经》记者，24日下午3时多，他听到附近的人行天桥上一名带小孩的男人大喊有人卧轨自杀。他随即跑上人行天桥查看，发现刘亚军倒在从北往南数第二组与第三组铁轨中间的路基上，北面正对着“广东农科院”标牌。

　　当天中午，一位前中南局高层还在办公楼内见到刘亚军，双方互相寒暄，刘神情如常，看不出任何轻生迹象。

　　警方在检查刘亚军遗体时发现，刘身上有民航中南地区管理局特别通行证一个、工作证一个，书信一封。这封手写在一张小纸片上、内容不足200字的遗书，是刘亚军留给生者的全部告白。

　　他在遗书中称，自己精神压力过大，对不起组织的培养，知道自杀的做法可能给组织带来伤害，辜负了组织的信任。同时，自己生前曾承诺到国际民航组织(ICAO)任职，如今却无法兑现，很遗憾。遗书的落款日期是刘自杀当日。

　　自杀地点与刘的办公室相距至少20分钟车程。以广深铁路的安保程度，想找到能够进入铁道的地方并不容易。

　　广深铁路自广州东站出发均为全封闭路段，偶有离地近10米的人行天桥连同南北，铁路北侧是广园快速路，车流湍急。另一侧则是一个个社区，道路曲折，路面人车稀少。铁道两边为3米高的围墙或铁护栏。围墙上布满各类常青藤，顶部插满碎玻璃，有些地方还有电网，翻墙难度相当大。

　　从广州东站到事发地惟一可能进入铁路的地方，是广州东站往东3.5公里处瀚景路潮源农庄对面临近人行天桥的一处土坡，土坡顶端与铁路围墙只差30厘米左右。

　　据《南方都市报》报道，铁路部门的监控录像记录下了刘亚军翻墙进入铁路的过程。从广州东站至该土坡，这样的摄像头一共只有三处，此处距离目击者指证的刘亚军撞车地点不足50米。

　　追悼会第二天，官方发布调查结论，刘亚军选择轻生系因精神抑郁所致。同时，“通过咨询有关权威部门，没有发现刘亚军个人存在党风廉政方面的问题。”

　　这位民航地区管理局局长要面对的究竟是怎样的压力，以致于让刘亚军选择如此惨烈的方式结束生命？

　　压力何来

　　刘的身后，大批显赫一时的达官显贵因航权时刻审批寻租而落马。曾在干部大会上宣布刘亚军任职中南局局长的时任国家民航局人事教育司司长宇仁录，也因机场基建问题在民航局副局长任上被抓。人们不禁疑惑，这个专业化要求相当高的系统，过去数年中到底发生了什么？

　　2004年后，中国民航业进入高速发展期，这也使得原本应以制定民航政策、保障民航安全为主的民航管理部门顿成烫手山芋。

　　事实上，除了上述两项职能外，民航地区管理局还要负责包括权限内航线及加班包机申请、空中交通管制、民航招投标管理、应急管理、旅客投诉受理、市场监督、适航器审定、经营许可审核、人事教育等大量职能或业务。

　　以中南局为例，它是国家民航局下属七大地区管理局之一，下辖河南、湖北、湖南、广东、广西、海南六省。2009年全国机场吞吐量排名中，客运20强中南局辖区内机场占据六席，货运20强中占据五席。其中，广州、深圳两大机场，在全国机场客货运吞吐排名中均位列前五。而全国五大航空公司中，南方航空股份有限公司、海南航空股份有限公司、深圳航空公司也均属于中南局辖区范畴。

　　为了管理如此庞大的业务量，中南局下设19个职能处室，此外还有3个党群工作机构和1个离退休干部工作机构。而身为地区管理局局长，其职责所在便是管理协调好如上全部工作。

　　2009年2月，刘亚军从国家民航局航空安全办公室主任上调中南局局长。此前，刘一直供职于空管系统，从一名普通管制员逐步晋升至国家民航局空管局副局长。“当时我就有点担心，刘这个人书生气比较重，钻研业务没问题，但中南局这么大的摊子，要面对各种复杂情况，他顶得住吗？”刘的一位民航圈内朋友对《财经》记者说。

　　事实证明，此言非虚。刘亚军上任一个月后，民营航空公司武汉东星航空遭遇停航，随后深圳航空公司大股东及总裁被抓。深航事件刚获平息，广东、湖南等地的强降雨带来大面积航班延误或取消，愤怒的旅客集体抗议甚至围攻工作人员。高强度工作令不少一线监察员感到难以承受。据了解，部分中南空管局管制员甚至准备停工以抗议薪酬制度设计和技术等级评定的不合理。

　　积弊难除

　　比突发性事件更难化解的，是积弊多年的行业潜规则，其中包括航班时刻分配痼疾。

　　简单来说，航空公司想要运营某条国内航线，需先到地区管理局申请航权，再到空管局申请时刻。如果涉及到跨区航线，航空公司必须向两地管理局分别申请。区内时刻协调结果报总局空管局备案，跨区时刻报总局空管局审核确定。

　　而对于航空公司来说，航线与时刻无异于“七寸”。 一家国有航空公司高层对《财经》记者说，“再好的航线，分配一个早晨7点的时刻，也照样飞多少亏多少”。因此，每年两次的全国民航航班时刻协调会便成为各家航空公司公关的角力场。宴请、送礼、邀请出游，甚至直接送现金的方式早已司空见惯。

　　“实际上，最终开会时大家就是对照下时刻单，对有问题的时刻进行微调，绝大多数时刻在会前就已经运作好了，”一家民营航空公司负责人说。

　　自发式的改良工作已经在进行中。今年1月15日，民航局发出《关于进一步做好航权航班和时刻管理工作的通知》，国内航权、航班许可将进一步实行分级管理，民航局只负责北京、上海、广州三大城市四个机场的区际航权和航班审批许可，其余机场的航权和航班审批许可均由相关地区管理局负责。

　　同时，民航局正在建设航权、航班和时刻管理信息系统，未来将实行网上申请、网上审批和信息公开。民航局不再召开每个航季的大型航班和时刻协调会，仅对新增航班和时刻做微调。

　　但多家航空公司人士对《财经》记者表示，这种调整方式属于头痛医头，脚痛医脚。“公开透明化的方向是对的，但指望网上审批能解决全部问题是不现实的。要真正解决航权时刻的问题必须增加空域供给，进行市场化透明操作。不过，这显然超出了民航局的职权范畴。”奥凯航空总裁刘捷音认为。

　　就连涉案重灾区的南方航空公司也难掩对于时刻问题的焦虑。南航董事长司献民6月30日在股东大会间隙对《财经》记者表示，时刻资源是制约国内大型航空公司发展的瓶颈。“资源的配置应该符合规模要求。南航已经有400架飞机，却在一些地方与中型航空公司同样配置时刻资源，这让我们怎么经营。”

　　乱局未了

　　令人不安的是，已经暴露的问题可能只是冰山一角。

　　根据民航局局长李家祥对于今年治理民航系统内腐败的部署、航权航班时刻分配、资金使用、物资设备采购、工程建设领域及“小金库”治理均属于突出问题。

　　《财经》记者获悉，中央纪委2009年11月已“双规”黄登科，受其牵连，华北局亦有多名官员被查。黄案发源于审计署对华北局例行审计，发现账目混乱，黄涉嫌贪污，金额巨大。目前，中央纪委至少有两个专案组负责查处民航系统系列腐败案。

　　与此相呼应的是，今年6月13日，国家审计署发布对国有三大航空集团2008年度的审计报告。审计发现并向有关部门移送涉嫌犯罪案件线索四起。其中中航集团两起，南航集团与东航集团各一起。目前，有关部门正在依法对这些案件立案查处。

　　但尚无消息表明，这四起案件中是否包括南航九人被捕案及东航运行控制中心原总经理施国峰“小金库”案。

　　审计报告同时发现，三家集团所属企业在账务处理、购买股权、处置资产及内部管理等方面仍不够规范和严格。

　　以中航集团为例，2005年至2008年9月，其所属企业在核算国内客票收入时，直接扣除超标准支付的机票销售代理手续费，造成少计收入和费用各130360.67万元(其中2008年27783.5万元)，导致少缴营业税金及附加。南航集团在同一时间段发生同样问题，造成少计收入和费用各99476.82万元，从而少缴营业税及附加。东航集团则在2004年至2008年，将所属7家企业的10346.61万元收入，直接用于发放奖金、补贴和业务招待等支出。

　　审计指出上述问题后，三家集团均已提出整改措施，相关责任人员已被免职、降职或警告。

　　反腐风暴至今，原民航局副局长宇仁录、原民航华北局局长黄登科、原国家发改委民航处处长匡新、原首都机场董事长张志忠、原南方航空公司总工程师张和平、原重庆航空公司总裁周英里、原湛江日美航空公司董事长庞汉章等，近20人已经落网。

　　但水下是否还潜藏着惊天秘密，现在仍无人可料。