政府公共工程拆迁过程中存在的问题与对策(06-12-13)

　　随着城市化的不断推进，城市房屋拆迁已经成为城市建设中的一个重点和难点，“拆迁成本日益增大、被拆迁人补偿不到位”，这些问题日益彰显。本文就政府公共工程拆迁过程中产生的这些问题的主要原因及相应对策谈几点看法和体会。

　　一、政府公共工程拆迁过程存在的主要问题

　　（一）拆迁程序不到位，导致拆迁难度和拆迁成本的增加。拆迁程序不到位主要表现位两种形式。

　　1.在未办理拆迁许可、未进行拆迁公告的情况下进行拆迁。这在道路建设工程中尤为多见，因为城市道路，特别是高架道路地处城乡结合部，拆迁所属地块情况较为复杂，往往既有国有土地又有农村集体所有制土地，对于农村集体土地按照规定应办理土地征用变为国有土地后，方可按照城市房屋拆迁管理条例规定办理拆迁许可。房屋拆迁工作的进度，直接影响着城市规划的实施进程，政府对城市房屋拆迁进度也十分关注。因此在时间紧，任务重的情况下，政府往往进行违规操作，在尚未办理土地划拨和征用，在未办理拆迁许可、未进行拆迁公告前就进行拆迁工作。

　　2.拆迁范围变更随意性较大、变更程序不到位。《建设用地许可证》一旦下来，拆迁范围也就划定，在拆迁公告时，必须公告拆迁范围，也就是通常所说的拆迁“红线”。“红线”下来以后一般不得随意变更，如需变更，必须重新申请、审批、公示。而现实中，我们发现“红线”变更的情况较为普遍，某高架道路建设拆迁由六个拆迁公司承担，每个拆迁公司都存在“红线”变更，其中一家拆迁公司实际拆除面积只有公示面积的三分之一。而这次些变更，事前都没有经过规划部门和建设部门批准、公告程序。

　　拆迁程序的不到位，势必加剧拆迁人与被拆迁人的矛盾，增加拆迁难度，为此作为拆迁人的政府必然要做好大量的解释说服工作，必要时会在补偿时作出让步，导致拆迁成本的扩大。

　　（二）评估机构和拆迁实施机构的不规范操作，影响拆迁补偿的公平、公正性，加大拆迁难度，增加拆迁成本。

　　1. 评估机构工作程序不到位、评估时复核不到位、执行政策不到位的现象时有发生。在近几年的政府公共工程拆迁审计时发现：房屋估价部门出具房屋鉴定书只有鉴定人员签字，没有评估机构公章；估价表复核不到位，某些明显的问题没能及时更正，例如房屋装修评估折旧系数0.84变成84，把评估价格扩大了100倍，复核人员竟然没发现；在执行附房面积确定政策时没有阳光操作，被拆迁人不提出要求就按照违章建筑处理。这些现象的产生势必影响拆迁工作的公正、公平性，加剧被拆迁人之间的矛盾，增加拆迁工作难度。

　　2．拆迁公司审核把关不严，加大拆迁成本。目前拆迁公司的代办费仅仅是按照拆除面积收取的，与拆迁补偿金额无关，也无法体现工作质量和被拆迁人的满意度等。不少素质较低的拆迁公司为加快工作进度、追求利润最大化，在拆迁补偿时审核把关不严，造成国家建设资金的严重损失。例如某拆迁公司对被拆迁人为骗取拆迁补偿款而提供的“阴阳合同”把关不严，导致70余万元国家建设资金被不法企业主侵占。

　　3. 评估机构和拆迁公司的选择没有引进招投标机制。《城市房屋拆迁估价指导意见》第六条第二款规定：“拆迁估价机构的确定应当公开、透明，采取被拆迁人投票或拆迁当事人抽签等方式。”但各地在实施过程中，往往是项目实施单位自行确定评估机构，既没有公开招投标，更没有征求被拆迁人的意见。拆迁公司的选择也是如此。

　　（三）拆迁政策滞后，影响拆迁补偿的公开、公平、公正性。

　　1．拆迁“会办”现象较为普遍。由于补偿政策的不到位，特别是居民商业户的补偿政策与飞速增长的房地产价格相脱节，因此对于一些特殊情况，对于居民的特殊要求政府往往采取联合会办的形式予以政策外补偿。经对某市快速干道前期拆迁进行的统计，经会办的被拆迁户占总数的44.38%，会办补偿金额占全部补偿金额的28.25%。这些政策以外的补偿，程序上可能是到位的，补偿可能也是客观的，但它采取“不公开、不透明”的一事一议，因此，它的公平、公正性，不为广大被拆迁人所认可，往往增加了拆迁成本，被拆迁人还是感觉补偿不到位，真是应了一句话——陪了夫人又折兵。

　　2．补偿政策的不到位导致突击装修等不良现象的产生。对某一地段的被拆迁资料统计，该地段房屋评估价值合计为2516.92万元，而装修评估值合计则达4095.39万元，超出房屋本身价值的62.71%，据审计抽查，12户被拆迁房屋面积合计5188.99 M2（包括违章建筑面积），而房屋装修评估中普通大理石花岗岩地坪却按面积11532.39 M2，多计的地坪面积至少有6343.4M2。其中，最大的一户房屋建筑面积745.98 M2（包括违章建筑），而房屋装修评估中普通大理石花岗岩地坪却按面积1867.881 M2，面积差异竟达150％。产生上述现象的原因，主要是由于现行拆迁补偿标准与房屋市场行情脱节太大，被拆迁户通过突击装修获得补偿差价的方式来弥补自己的损失。如果给予这些行为给予补偿，势必会使后来着竞相效仿，造成国家建设资金的损失；而不给予补偿，势必激化双方矛盾，甚至导致某些过激行为的产生。

　　（四）职能部门监管不力，国有资产安全留隐患。这主要表现在两方面。一是回收物资监管不到位。政府对被拆迁人的物资进行估价补偿，这些回收的物资就是国有资产，建设单位对这些物资的监管还存在薄弱环节，物资缺失、毁坏现象时有发生；物资管理部门未建立“回收－拍卖－变现”的一条龙管理模式，未建立相关帐册，回收物资没能及时变现，损失严重。二是资金运作模式不当。目前好多地方的政府公共工程拆迁补偿资金由建设单位拨付拆迁公司，拆迁公司根据补偿协议发放给被拆迁人。也就是说补偿安置协议由拆迁公司和被拆迁人签订，补偿款由拆迁公司发放给被拆迁人，建设单位最后根据审计部门的审计决定来付款。而审计是事后监督，也就是拆迁工程完成后再进行审计，因此对它的真实性核实相当困难。这种操作模式为少数拆迁公司的不法行为留下了空间，为国家建设资金的流失埋下了隐患。苏南某市发生的拆迁公司诈骗国家建设资金案就是一个惨痛的教训。

　　二、针对问题应采取的对策

　　（一）遵循拆迁程序，规范拆迁行为、控制拆迁规模。根据《政府城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》）的有关规定：拆迁人要获取该宗土地的土地使用权，就要向有关政府规划部门申请建设用地规划许可证，由规划部门核发建设用地规划许可证，确定拆迁房屋的地域范围，通过拆迁房屋来获得土地使用权。政府公共工程更应遵循《条例》规定，执行申请房屋拆迁许可、公示、变更等拆迁程序，规范拆迁行为，减少拆迁矛盾。一是严把拆迁项目规划审批关。城市房屋拆迁必须严格执行城市规划，拆迁项目在规划审批前，规划主管部门应当在拆迁范围内公示建设项目有关内容，充分听取群众的意见，对反映较强烈的项目，要认真分析原因，逐一妥善处理，努力降低房屋拆迁频率，减少拆迁变更。二是城市房屋拆迁工作要按照实事求是、量力而行、逐步推进的原则，统筹安排拆迁项目，合理确定拆迁规模，省建设行政 主管部门要加强对市、县房屋拆迁计划实施情况的监督和检查，严格控制拆迁规模。

　　（二）加强评估机构和拆迁公司的管理，规范拆迁行为。

　　1．加强对评估机构监管，规范评估机构行为。行业管理部门应本着管理与服务并重，检查与考核并举的原则，加强对拆迁评估机构的行业监管工作。督促拆迁评估机构认真执行建设部出台的《城市房屋拆迁估价指导意见》，严格履行行业操守，规范评估行为，公正、合理地进行拆迁评估，确保拆迁评估程序合法、评估结果公正。

　　2．建立规范的市场准入和清出制度，将对拆迁实施单位的管理纳入法制化。一是相关职能部门应严格拆迁单位资格年检制度，按照拆迁单位资格条件进行严格审查，对违规拆迁单位要严肃查处，情节严重的要清出拆迁市场，以保证被拆迁人的正当利益不受侵害。二是主管部门制定《拆迁工作规程》，作为每一个拆迁岗位的业务指南和考核条件，加强对拆迁上岗人员的业务制导和业务考核，推行拆迁实施单位信用考核制度，从制度上来规范拆迁行为，促进拆迁队伍提高业务水平，使每一缓解、每一项工作有章可循，有据可依，强化对拆迁公司的日常管理。

　　3．放开拆迁市场，引入竞争机制。凡政府公共工程，拆迁达到一定规模，都要通过招投标的方式确定估价单位和拆迁单位。一是要建立健全被拆 迁人参与对评估机构的选择机制，拆迁评估机构应由拆迁人与被拆迁人共同选定，取消由建设制定评估机构来评估的做法，引入竞争机制，采取公开、公正的程序选择评估机 构，保障公正评估，保证被拆迁人的利益。二是制定《拆迁项目招投标操作规程》，对投标人的资格、开标、评标的原则、方式、程序等做出明确规定，将拆迁招投标工作逐步纳入法制化轨道。三是当地政府应严格依法行政，加强对房屋拆迁活动的监管力度，严惩城市房屋拆迁活动中的腐败行为，保证政府公共工程拆迁的公开、公平、公正。

　　（三）完善房屋拆迁配套政策，健全补偿政策措施。政府加快城市化的最终目标是让广大市民更好地安居乐业， 但是目前被拆迁的居民往往都处于社会的中、下层，他们是最需要得到政府照顾的群体，政府应该着眼于怎样缩小商品

房价的与被拆迁人补偿的差距。一是要根据

城市建设和拆迁工作的需要，进一步梳理现有拆迁政策、法规，依据当地房地产市场的发展变化，及时、合理地调整临时安置费、超面积安置费、搬家补助费、停产停业补助费等费用标准，不断完善房屋拆迁补偿政策，加快把城市房屋工作纳入法制化、规范化的轨道。二是建立和完善房屋拆迁补偿的市场评估定价机制，研究房地产市场价格波动、拆迁地段等级变化、建筑安装成本变动以及不同补偿方式利益差异等问题，适时调整市场评估价格，实现与市场接轨，保证拆迁安置工作的公开、公平、公正。

　　（四）相关部门应各司其责，防止国有资产流失。一是加强拆迁回收物资管理。拆迁回收物资是国有资产的一部分，相关部门应各司其责，严防国有资产流失。拆迁实施单位在拆迁实施过程中应严守职业操守，防止物资毁损现象的发生；建设单位应做好物资登记、清点、移交工作，保证物资的安全；物资管理部门做好物资交接工作，帐务处理工作，建立“回收－拍卖－变现”的一条龙管理模式，及时做好资产变现工作，严防国有资产的流失。二是要规范资金运作，发挥财务监督职能。同时，建设单位在拆迁资金运作时应严格按照有关规定，规范资金运作模式，对涉及政府公共工程的拆迁补偿资金由建设单位直接运作，不再划入拆迁公司，以保障拆迁安置补偿资金的安全可靠，保证国家和被拆迁人的利益不受侵害。建设单位应建立健全财务管理制度，对拆迁补偿协议的真实合法性进行审核，发挥财务监督职能，堵塞国家建设资金流失缺口。（作者：江苏省苏州市审计局 张美玉）

　　

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