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国库集中支付制度改革是我国财政支出管理制度改革的重要内容，是我国建立公共财政框架的重要组成部分。实行国库集中支付，其实质就是将政府所有财政性资金（包括预算内和预算外资金）集中在国库或国库指定的代理行开设的帐户，同时所有财政支出（包括预算内和预算外支出）均通过这一账户进行拨付，以进一步增强财政资金支出的透明度，提高财政资金使用效益。
2001年国务院通过了财政部提出的《财政预算国库管理制度改革方案》，标志着我国国库制度改革的正式启动。随后，根据财政部提出的改革方案，各级各地陆续开展了国库集中支付制度的改革，浙江省也从近年开始选择了部分县（市、区）着手进行该项改革的试点工作。随着我国公共财政框架构建（建立）工作的逐步深入，推行国库集中支付制度已势在必行。但是由于我国公共财政的改革毕竟才刚处于起步阶段，很多配套制度尚未建立，外部环境还不够完善，所以国库集中支付制度的推行也就不可能一蹴而就，在具体实施中特别是在基层的实施过程中必然还存在不少的困难与问题，需要我们认真加以研究和解决。
一、目前推行国库集中支付制度改革存在的主要困难和问题
（一）对实行国库集中支付改革的思想认识尚不够统一
国库集中支付制度在我国毕竟是一项全新的改革，由于认识的不到位，其在推行过程中必然会遇到一定的阻力。主要体现在两个方面：一是人们对已延用几十年的财政资金分散支付方式已十分习惯，现在要对此进行根本性改革，实行国库集中支付，在思想观念上一时还难以完全转变，需要有个过程。二是一些部门和单位可能会由于原先既得利益受损而对改革产生抵触情绪。在分散支付条件下，各部门和各单位拥有对资金的直接支付权，使用资金时不受预算硬约束，自主性强，资金还可以存在商业银行生息。实行国库集中支付后，这些利益将不复存在。
（二）作为国库集中支付基础的部门预算，其编制和管理还不够规范
国库集中支付的基础依据是单位用款计划，而单位编制用款计划的前提条件是该单位的部门预算。因此部门预算是否科学规范将直接影响到国库集中收付制度的顺利实施。当前我们部门预算的编制和管理还存在着不少的问题：一是预算编制还比较粗糙。目前部门预算的编制一般仍根据当年财政状况、上年收支实绩、预算单位自身的特点和业务来进行核定，大部分都还没有细化到具体项目，预算支出还达不到逐笔进行核定的要求。因此要求预算单位依据年度财务收支计划逐笔按具体用途提出申请用款，在目前条件下还存在一定的难度。二是预算刚性不够。预算的计划性、科学性不强，预算调整追加较为频繁，资金使用缺乏预见性，也将影响到国库集中支付制度的正常运转。
（三）现行信息化系统建设尚不能完全满足国库集中支付的要求
实行国库集中支付制度后，财政资金的拨付管理将发生重大变革，涉及面广且工作量大，只有以现代化的财政管理信息系统、国库管理操作系统和银行资金清算系统为依托，才能确保财政资金支付的安全高效和快捷。但目前我国与国库集中支付相配套的现代化信息系统建设还相对滞后，如还没有建立起快捷的银行资金清算系统，财、税、库、行之间尚未实现横向计算机联网或联网程度不高，国库集中支付系统的数据还无法和其他相关部门共享共通，在实际运行中相互之间容易产生脱节，相当部分地方即使是财政部门内部各职能部门之间也尚未能实现信息共享。配套信息化系统建设若不尽快推进，将直接对国库集中支付改革的顺利推行产生影响。
（四）预算外资金管理还不够健全到位。
预算外资金是国家财政性资金，不是部门和单位的自有资金，但这部分资金目前尚未纳入预算管理，其收入不直接纳入国库，而是由财政部门实行收支两条线管理，收入全部上缴财政专户，支出由同级财政部门从财政专户拨付单位。因此，要求单位每笔经济业务由财政部门从国库存款户中直接拨付供应商是无法实现的。同时，尽管预算外资金专户管理取得了一定的成效，但是也还存在不少的问题，主要包括某些单位执行预算外资金收支两条线管理不够彻底，仍存在收入过渡户，某些资金仍游离于财政专户管理之外，专户会计核算体系不够健全，各单位存在多头开户，代理银行管理水平不高等，这些都制约国库集中支付制度的推行。
（五）如何实现现行会计集中核算向国库集中支付制度的顺利转轨亟待进一步研究解决
近几年来，浙江省各地财政部门相继成立了会计核算中心，对行政事业单位实行会计集中核算，即在不改变单位会计主体、财务审批权和资金使用权的前提下，取消各单位银行帐户和会计核算岗位，由会计核算中心统一开户、统一进行会计核算。这种模式对于规范会计基础工作、提高会计信息质量、加强会计监督起到了明显作用。但是按照构建公共财政框架的需要和财政部的要求，最终要实现向国库集中支付制度的转轨。如何充分利用会计核算中心现有的人力、物力、网络资源与国库集中支付制度有效衔接，也是目前推行国库集中支付急需研究解决的重要问题。
（六）确保国库集中支付制度顺利实施所必需的监督控制体系尚待建立和加强
制订再好的制度，如果得不到认真贯彻落实，只能是一纸空文，国库集中支付制度也同样。所以要确保国库集中支付制度能真正贯彻落实到位并发挥其应有的作用，还必须相应建立形成一套严格高效的管理、监督执行机制，包括财政内部监督和外部监督，专业监督、社会监督和舆论监督，事前、事中及事后监督等等。但目前与实行国库集中支付相关的各监督部门之间其职责分工还不明确，监督控制体系尚未形成，有待进一步建立和加强。
二、顺利推行国库集中支付制度改革的对策建议
（一）加强做好宣传和协调工作，进一步统一思想认识
应通过各种形式，进一步加大宣传力度，必须明确实行国库集中支付制度改革，变各部门和单位分散支付为财政国库集中支付，只是财政资金支付方式的变革，资金的审批权、使用权、开支渠道、预算定额均不发生变化，也没有弱化各部门和单位的财务管理职责权限。另外，国库集中支付改革也不是财政部门为了揽权，而是代表政府对财政性资金实行相对集中的管理，是在制度上建立一种公开、透明、规范、高效的运行机制，并置财政资金于全社会监督之下，是提高政府工作效率的根本措施。诚然，要对几十年来的支付方式进行根本性改革，确实需要转变人们的思想观念。在这个转变的过程中，尤其需要各级党委、政府的重视与支持，及时纠正各种错误观点，对出现的利益问题进行协调，做好相应宣传解释工作。
（二）继续推进深化部门预算改革进程，切实提高预算编制和管理水平
一是在部门预算编制环节，在实施综合财政预算的基础上，努力做到零基预算和细化预算。特别是在编制支出预算时，应从单位当年实际需要出发，结合当年财力状况，来核定具体支出额度，并明确各项支出的方向和用途，专项资金应力求细化到具体项目。只有在细化了的单位预算和年初预算到位的情况下，单位用款计划编制准确，集中支付才能确保单位工作的正常运转，国库集中支付制度改革目标才能得以顺利实现。二是在部门预算执行环节，应进一步强化预算的刚性约束。一方面应在集中支付环节强化预算执行，防止随意调整追加预算以及超预算、扩大预算范围等行为的发生；另一方面建议建立合理、规范的预算调节机制，赋予主管单位和财政部门一定的预算高速权力，使预算单位在实际情况发生变化时，可以快捷、简便、高效地调整预算。这样既能保证预算单位按预算列支，又可以促进其预算编制水平的逐步提高。
（三）尽快推进配套信息化系统建设，为改革提供必要的技术支撑
现阶段与国库集中支付相配套的信息化系统建设，主要可分为以下三个方面的内容：一是以“金财工程”建设为契机，结合国库集中支付改革要求，建立一套安全可靠、功能强大的国库集中支付操作系统。通过该系统运作，力求实现资金支付程序的规范化，预算执行监控的明细化、动态化，预算单位支出信息采集的实时化。二是建立与预算单位的联网系统。可借助现有政府网络实现财政部门与预算单位的联网，实现信息资源共享及信息传递的电子化。三是尽快实现财政部门、税务部门、国库、代理银行等相关部门之间的横向联网，构建联合信息网络，实现数据共享、多方对帐和多渠道监控的目的，充分应用现代信息技术，提高国库集中支付的效率。
（四）进一步强化对预算外资金的管理力度，堵住财政资金国库外支付漏洞
现阶段预算外资金在整个财政性资金中占有相当的比重，预算外资金的管理是否严格到位将直接影响到国库集中支付制度改革能否真正取得实效。一是对于本身按规定应纳入预算内管理的资金，如各类基金、部分行政性收费等，应严格纳入预算内，收入直接全额缴入国库，以逐步缩小预算外资金的规模和比重，直至最终实现真正意义上的国库集中收付。二是应进一步强化落实预算外资金收支两条线管理制度，所有预算外收入的收取，原则上都应实行“票税分离、计算机联网、银行代收、财政管理”办法，收入一步缴入财政专户。同时相关管理监督部门要严格按照《财政违法行为处罚处分条例》规定，切实加大对违反预算外资金管理规定单位的监督检查和处理力度。
（五）充分利用会计核算中心现有资源，平稳实现向国库集中支付的顺利转轨
会计集中核算制推行几年来，取得了明显的成效，但同时也暴露出了不少的的弊端，如容量导致会计职责不清问题；单位财务管理职能较以前相比明显弱化；财政部门由原来的只当裁判员，变成了既当裁判员（监督）又当运动员（核算）等等。而且这些弊端的产生都是由会计集中核算制度本身带来的，不变革这种制度，就无法解决相关问题，实行国库集中支付制度恰恰能有效避免这些问题。笔者认为，按照构建公共财政框架的要求，实现会计集中核算制向国库集中支付制的转轨是必然的选择。可以参考会计集中核算制中的财政集中支付模式在集中支付、内部监控、互相制约等方面的经验，同时结合进行国库集中支付制度改革的契机，将会计核算职能重新赋予预算单位，逐步压缩集中核算的范围，以保证有充足的人力、物力进行国库集中支付制度的改革。同时也可考虑相应保留部分会计核算职能，对确实不具备会计核算能力的单位和部分财务管理不规范又屡教不改的单位实行会计代理，以体现效率原则和示范作用。
（六）重视建立科学合理的监督控制体系，为国库集中支付制度的顺利实施提供机制保障
国库集中支付制度要想充分发挥其强化预算约束和监督、提高资金使用效率的作用，离不开严格的管理、监督执行机制。财政、国库、审计、代理银行及预算单位应按照各自的职责对财政资金支付的过程和结果进行监督。财政部门要建立预算单位分月用款计划制度，加强对财政资金使用的监督，同时应建立完善对国库支付执行机构的内部监督制约制度；人行国库部门要严格履行央行对商业银行的监管职责，强化对代理银行的资信、资金清算业务的监督；审计部门要进一步加强对预算执行情况的年度审计检查，促进政府部门和其他预算执行部门依法履行职责。通过建立和完善科学合理的监督控制体系，确保国库集中支付制度的顺利实施。（作者：浙江省杭州市余杭区财政局 倪万红）
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