谈厅（局）长经济责任审计(05-12-31)

　　中国作为全球经济最具活力和发展潜力的国家，是改革开放和社会主义市场经济体制逐步建立的产物，特别是在经济结构转型的过程中，我们一边在欢欣鼓舞繁荣经济所带来的巨大物质享受的同时，另一边却在痛恨腐败和部分的不公平、不公正给社会稳定和经济的发展所带来的副作用，这种副作用的背后往往是政府职能部门在履行管理职能的过程中所衍生出来的权利腐败，这种腐败已经影响到了我国的物质文明和精神文明建设，被社会公众深恶痛绝。厅（局）长作为省一级政府部门的组成要员，其岗位职能所赋予的手中权力是巨大的， 频繁出事的厅（局）长凸现制度缺失的弊端，开展厅（局）长任期经济责任审计是对这一层面上的权利约束与控制，体现了党加强执政能力建设的关键环节。对厅（局）长开展经济责任审计是一种受托审计行为，一般由省委组织部、省纪检委和监察厅委托，由审计厅具体组织实施。审计主体具有明确的指向性，并将审计对象“人格化”，即具体到某一个厅（局）长。受托人的目标也非常明确，要求审计部门对其进行经济责任审计，通过经济责任这条主线全面反映厅（局）长在履行岗位职能权力的同时，是否严格执行了国家制定的方针、路线和政策，是否严格遵守财经法纪，是否把人民的利益和社会发展与稳定作为其执政能力建设的重要目标。本文立足审计实践做如下探讨：

　　为什么？——寻找权力出事点

　　从已经落马的全国厅（局）长犯罪事实来看，主要分布在权力相对集中、公共财政资金大的部门，如财政、交通、电力等部门。河南三任交通厅长的职务犯罪行为敲响了打击职务领域犯罪的警钟，分析厅（局）长犯罪的原因我们不难看出具有明显的部门或行业的特点，犯罪的事实是将手中的权力演变成为自己谋取私利的工具，将公共财政资金通过一个或多个环节非法流向自己、子女、配偶或亲朋好友的囊中。犯罪心理也从开始的非主观故意演变为主观故意，从被动的受贿行为逐步发展到主动索贿或心理暗示，造成公共财政资金使用的高成本、低效益或工程质量的“驴屎”现象。

审计作为经济领域中的职能监督部门，如何开展对厅（局）长的任期经济责任审计还处于审计的探索和发展阶段。但是，我们必须面对当前对厅（局）长开展任期经济责任审计的客观现实。一是查处了一批厅（局）长犯罪的客观事实给社会主义精神文明建设带来了巨大障碍；二是厅（局）长手中的权力需要第三者对其进行周期性监督和制约；三是党加强执政能力建设的客观需要；四是省委、省政府交办，由组织部、纪检委和监察指定审计部门进行。因此，搞好对厅（局）长任期经济责任审计是审计部门必须完成的使命，寻找权力出事点是审计实践必须面对的客观问题。

　　从审计制度设计来看，审计者与被审计者永远是对立的，二者之间是“天敌”关系，审计如何通过经济活动分析和寻找权力出事点，决定着审计结果的客观真实性和审计的效率与效果，政府审计鲜明的针对性要求审计人员在实施审计作业时充分考虑被审计者的部门行业特点，针对部门行业的特点确定审计的重点范围，也就是寻找到被审计人权力的出事点，出事点的确定可以使审计事半功倍。从审计理论存在的假设条件来看，政府审计存在的前提条件是被审计者舞弊的存在或犯罪事实的存在，否则政府审计的成本投入是无效率的。寻找到权力的出事点并不意味着问题的客观存在，通过对出事点的审计取证可以作到有的放矢，充分发挥审计的监督、威慑和公正职能。那么，导致厅（局）长容易出现问题的权利出事点到底在哪里，审计人员要有逆向思维的习惯，即思维倒置。审计实践中有句行话：三分看账七分思考。审计人员可以针对厅（局）长的岗位职能权力，做出舞弊存在的种种假设，然后再通过审计技术手段去证明舞弊的有无，由于信息的不对称和舞弊手段的更隐蔽性，找到权力出事点并假设舞弊存在的可能性再去求证问题结果是最效率的审计方法。

　　作为省级政府组成的职能部门厅（局）单位，由于岗位职能差异决定着行使岗位权力的差异性。共性在于履行公共管理职能，拥有对公共财政资金的分配权力或收费权力以及所属单位的人事权；非共性主要体现在部门行业的个体差异，即事权的多样性。分析厅（局）长的权力出事点主要有七个方面的内容：岗位职能所设定的种种权力、各种财政专项资金分配流向、公共财政资金的支出流向、项目投资决策行为、与所属单位的经济和实物往来、非正常的人事变动以及子女配偶所从事的经济活动行为。如果审计人员经常留意媒体所披露的重大经济犯罪案件，对审计实践和审计结果分析与审计范围的确定有着巨大的参考价值。审计理念或者是审计思想就是在怀疑的基础上求证事实结果或是真相，审计也只有建立在被审计人可能存在问题的前提假设条件上展开依法审计，才能够发现大案要案线索，才能够效率地完成审计任务。

　　怎么样？——寻找审计切入点

　　对厅（局）长任期经济责任审计的审前调查准备工作是十分必要的，从审计的最终实施效果来看，完成一个优秀的常规审计项目所花费在这一阶段里的时间应该占去整个审计时间的一半以上，更何况开展具有“人格化”的厅（局）长任期经济责任审计，可这一审计程序往往是个过场。审计前的准备工作体现了审计宏观控制能力和微观入手的方向，我们只有详实地了解被审计人的基本情况与岗位职能权限，通过审计人员对部门行业背景的分析与思考，才能够有针对性确定审计重点。审计的载体是被审计人所发生的经济活动行为的书面记录，经济领域里的犯罪行为与经济活动分不开，会计报表、帐簿、凭证等记录是经济活动具体行为，审计成本与时间也制约着一个审计项目不可能也不必要进行全面的审计监督，我们更不能够期待被审计人舞弊的低技术性，就账论账所发现和揭示的问题永远不可能震撼被审计者灵魂，透过经济活动记录分析和思考审计人员对舞弊假设的求证，是最效率的审计切入点。

　　首先，审计人员要在审计调查、分析和思考的基础上作出问题存在的假定推断，体现了审计理念从被动审计到主动审计的根本转变，因为被审计单位存在的问题不会成为“光头虱”让审计人员轻而易举地发现，审计人员通过审计实践求证问题的有无调动了审计人员审计的主观能动性，特别是对厅（局）长任期经济责任审计力图通过审计监督发现问题，因为在这一层面上的厅（局）长对财经法规和政策的掌握与了解是充分的，一旦发生舞弊的行为也是隐蔽的，常规审计通过资金流向所揭示的问题与社会公共所期待的审计结果存在着巨大差异性，因为被社会公众目前所掌握和认同的犯罪事实依附于资金流向和权力递延或交换，这恰恰又是审计的软肋，审计如何透过经济活动揭示所依附于经济交往过程中的犯罪问题，被审计人所提供的会计资料不可能有明确的标示，这就需要审计人员多年积累的经验判断和审计智慧与审计技巧。也有人常说：审计就是三分看账七分斗智斗勇。经济责任审计不能够忽视审计前的调查准备工作，更不能够忽视会计资料以外所发生各项权力行为记录。

　　其次，在调查、了解、掌握、分析被审计人职能权限的基础上，确定资金流程过程中的可疑点和权力应运中的非正常活动点，通过资金流向核实资金的使用效果。老百姓有句土话说的好，有多少钱办多少事，有多大的钱办多大的事。审计中发现异常经济变动行为是审计关注的重点，对厅（局）长任期经济责任审计与传统的财务收支审计所达到的审计目标有所不同，查资金使用效果，查重大项目投资工程质量，查子女、配偶与所在单位或所属二级单位的经济往来等等，可以基本判断出厅（局）长履行岗位职能经济责任的能力和有无经济责任问题，有些问题审计是很难取证的。比如，目前商业银行中就有一部分人员不懂得最基本的银行业务，但是他们能够从社会上拉来数目可观的银行存款，并给自身带来巨大的物质利益和经济收益，天上不会掉馅饼，他们的父母可能是厅（局）长，可审计却难以揭示。

　　如何办？——寻找审计评价点

　　经济责任审计的落脚点在对被审计人的经济责任评价上，由于对厅（局）长开展任期经济责任审计还处于探索和发展阶段，还未形成和建立起比较规范的评价标准体系，成为最终撰写审计结果报告的难点。评价标准是经济责任审计的核心，也是一把尺子，这把尺子是否科学、精准会影响到审计结果的关注者对被审计人认知度及前途命运。开展经济责任审计最早始于企业，是我国经济体制大变革和国企改革的必然结果。制定科学、合理、可行及公正的评价指标是审计人员长期从事企业审计积累的成果。企业天生的逐利性决定了企业领导人在不完善制度面前为谁实现最大利益的内在“禀赋”，政府审计就要按照经济发展的规律和自然禀赋要素制定出符合国家和集体利益的审计指标评价标准，以衡量企业领导人的经营行为，符合政府审计监督的内涵。当然，对厅（局）长任期经济责任审计评价也是建立在审计结果的基础之上，可审计结果与厅（局）长的内在经济责任是如何联系的，审计人员不得不慎重考虑之。因为没有问题的审计结果在审计实践中几乎为零，对问题进行分类的基础上做出审计评价是眼下较为客观和不得已的选择。

　　对问题进行分类。就已经完成的对厅（局）长任期经济责任审计情况来看，可以分为一般性问题和特殊性问题，一般性问题是指审计中发现的与被审计人没有直接经济责任的问题，如在审计某一专项资金中发现，该厅（局）严格按照资金使用途径拨付某市，结果该市为了平衡地方财政预算未将上级拨付的资金用到实处，这样的审计结果与厅（局）长的经济责任我们必须客观地看待。特殊性问题是指通过审计所揭示与厅（局）长有直接责任的问题，主要体现在决策失误或用人不当导致的经济损失，以及主观故意谋取个人私利而形成的权钱交易行为。前者可以通过正常的审计程序予以揭示，问题一般都在被审计人的会计资料记录中有真实反映，而后者通过正常的审计途径却难以揭示，在会计资料中很难找到确凿的证据，审计人员只有通过冷静的思考与分析，针对具体的经济活动和权力出事点作出主观判断，再通过资金的流程环节与使用的效率、效果进行复合性分析与评估，得出最终的审计结果判断，这种结果往往是怀疑性的或是线索，接下来审计每前进一步将举步为艰或是不可能，但审计事实上已经完成了使命。

　　确定审计评价点。我们不能够用审计企业的理念和评价标准来对厅（局）长进行经济责任审计评价，因为企业领导人可以用量化的经济指标进行评价与企业的经营行为追求经济利益最大化的天性分不开，对厅（局）长经济责任作出评价源于岗位职能所产生的公共管理行为，审计评价标准产生的最终结果是被审计人、党委和政府所关心的核心问题。要想使被审计人真正的服气，使经济责任审计真正发挥效能，就要制定符合我国社会需要的能够在社会上公开的标准，并使审计结果接受社会舆论的监督。由于目前开展的对厅（局）长任期经济责任审计还没有相对完善的指标体系，评价只能立足于审计查处的问题，通过问题进行评价会使审计的作用力降低，评价的结果也不尽科学合理，如果我们有完善的评价标准，在此基础进行审计，审计的最终结果是效率和科学的。但是，评价标准来源于审计实践，审计也只有在实践中才能够完善和建立评价标准。目前能够与厅（局）长经济责任相关的评价点有四个方面的内容，即履行公共管理职能的能力、勤政廉政能力、财经法纪遵守情况和社会公众的认可（社会效益）。

　　审计不可忽视的两个问题

　　审计结果报告不再是审计与被审计者之间行政文书，它将倍受领导者的关注，也会逐步被社会公众所期待，审计力量即审计人员素质决定和影响着真实的审计结果，审计风险将无法回避。一是目前的审计人员在传统的财务收支基础上是否具备了开展经济责任审计的能力，需要通过实践检验；二是审计人员政策水平、宏观把握和控制问题的能力以及道德风险是否得到了良好的教育；三是第三者对审计结果报告的关注与他们自己掌握真实情况的比对；四是面临媒体和社会公众对审计结果报告的监督与挑战。目前，我们无法否认对厅（局）长任期经济责任审计存在着巨大风险性，审计风险包含在审计评价之中。如果通过审计未能够揭示被审计人重大经济违规或犯罪的事实而形成的审计评价是积极的，由此产生的审计风险也是可怕的。审计原则被购买而产生的审计风险；审计人员不作为而产生的审计风险；审计人员业务素质产生的审计风险；因被审计人集体舞弊而产生的审计风险等等，都会使对厅（局）长任期经济责任审计的风险加大。

　　对厅（局）长任期经济责任审计虽然刚刚起步，但意义是深远，是党加强自身执政能力建设的具体体现，也体现我国反腐倡廉的坚强决心，更是党管好用好干部的一个标尺，它将会成为一项新的国家审计制度长期发展下去，势必对经济生活和社会的稳定发挥不可替代的作用，也将被社会公众所关注和期待。国家审计又迎来了一个良好的发展机遇，机遇与挑战并存，审计要抓住机遇，面对挑战把社会主义审计事业发扬光大。（作者：河南省审计厅 闫北方）

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