探寻可以操作的改革 寻找民主政治的突破口

　　《瞭望东方周刊》记者 于津涛 报道

　　几乎每个地方一把手在施政过程中都感到需要改革，需要创新，不改革就意味着没有出路

　　“对不起，魏部长，我踩线了！”

　　“你不是踩线，你简直是超越嘛！”

　　张锦明，四川省雅安市委副书记。1998年任四川省遂宁市市中区区委书记，在她的组织领导下，步云在全国首次进行了乡长直选，事隔多年，她仍清晰地记得自己与省委组织部部长魏宏这段耐人寻味的对话。

　　“那是步云直选遭受非议最多的时候，各方压力汹涌而来，指责最多的，就是直选踩了法律的红线。”

　　她告诉《瞭望东方周刊》，“在非常关键的时候，大约直选一周后，魏宏部长来到遂宁，召开了一个公选干部的座谈会，对公推公选给予了高度肯定，明确表示扩大干部选拔的民主化是一种必然趋势。”

　　在这样一个背景下，魏宏来到遂宁，作了这样一个讲话，张锦明非常清楚地知道，魏要告诉大家什么。“这就是支持，这就是肯定。”

　　即使在今天，步云直选，在中国基层民主政治实践中仍具有里程碑式的标志意义。

　　张锦明说，她改革就是想“解放自己”，“从说情、递条子的干部提拔怪圈中脱身出来”。组织并策划这一选举时，并没有想到会在四川政坛引起什么样的反响，更不会想到会对现行的政治体制产生多大的冲击。

　　“政治改革看四川”

　　2004年6月，《瞭望东方周刊》记者在四川采访近一个月，与多名基层市、县(区)委书记座谈，接触了十几位各部门党政官员以及大批城乡基层群众，发现新都变革并非孤立的个案。

　　作为最早实行干部人事制度改革的四川，“新都政改”只不过推进了这一过程；而新都区委书记李仲彬治下的一系列变革，其实是继张锦明的步云直选、雅安党代表常任制试点后四川基层民主政治建设的又一次重要尝试。

　　推而及之，作为“政改先锋”的四川，发生在这里的一系列制度创新举动，可以视为全国政治体制改革的一个缩影。

　　《瞭望东方周刊》早已关注到发生在四川省内的一系列制度创新举动。

　　当全国许多省份尚还默许官员下海经商，甚至身兼数职时，四川省已经明令党政官员必须做到“官商分离”。

　　2004年4月，中共中央批准实施《党政领导干部引咎辞职暂行规定》，掀起官员问责之风，而在此半年前，四川省委组织部就已出台了《四川省党政领导干部引咎辞职暂行办法》，明确了何为“咎”的范围，规定了怎样“下”的程序。

　　在干部选拔任用中，四川在全国率先全面推行票决制任命干部，同时加强和深化“选人用人全过程监督”制度。

　　据四川省委组织部部长魏宏介绍，目前，四川省票决干部范围已由过去县、市党政“一把手”扩大到包括机关厅、局“一把手”，并明确规定市、厅级党政正职拟任人选和推荐人选都要由省委常委会提名、全委会无记名投票表决。

　　在雅安市进行的党代表常任制试点取得成功后，四川省已决定把试点工作扩大到眉山市、自贡市大安区等17个市(县、区)，探索多种切实可行的模式。

　　“看山要看极高山，政治改革看四川”，《瞭望东方周刊》记者在四川采访时，多次听到这样一句顺口溜。

　　不只是四川

　　2003年12月7日，江苏省金坛市第14届人大常委会第8次会议以无记名投票方式全票通过吴晓东为金坛市副市长、代市长，公推公选产生了全国第一位市长，当时引起了很大的轰动。

　　不仅江苏省，全国各地官员选拔制度改革已经在既有的框架下迈出了创新的实质性步伐，选拔干部尤其是对县(市)政府一把手进行公推公选，目前在全国许多地区已经不再是新闻。

　　正在地方上进行的政治体制改革试验，包括取消常务委员会、党的日常工作交由党的代表大会直选的全体委员会领导，直接选举党委书记和党代表，以及实行党代表常任制等。从最早试行经济改革的深圳到政治中心北京都在尝试新形式的党内民主。

　　这里面，湖北省罗田县的改革引人瞩目。该县在全国率先以党代会直选的15人全委会取代了由1名县委书记、5位副书记和5名常委委员组成的县委常委会。

　　此前，6人参加的书记办公会是实际上的决策会，按“少数服从多数”的原则，6名书记、副书记认可的事，即使另外5名常委都反对，也照样能通过。这一模式在中国其他地方也相当普遍。

　　罗田的改革“打破了以‘书记为核心’的权力格局”，罗田县委书记蔡德坤自称感觉“党内的民主空气浓了”，自己必须不断加强学习，改进工作方法，“避免因失误受到全委会乃至党代会的责任追究”。

　　与此同时，一些政治改革的“明星”开始诞生。这些改革者不再遮遮掩掩，不再瞻前顾后，更不怕丢了乌纱帽。改革的激情在中国地方、基层执政者的身上荡漾，并催生出更多的政府创新与制度创新的举动。

　　比如，吉林省梨树县民政局在中国首创了村民委员会换届选举“海选”，又称“全民直选”，是影响中国亿万农民的一件大事。今年，这项改革与来自国内的其他9个地方政府部门的参评项目一同，获得了第二届“中国地方政府创新奖”的优胜奖。

　　改革者应时而生

　　1992年，邓小平南方谈话后，社会主义市场经济提速，中国发生了很大的变化。

　　客观上，中国迎来了一个经济“大发展”的年代，但也使各种力量重新组合，并产生了新的更为尖锐的社会矛盾。城乡之间、区域之间、产业之间以及占有资源不同的人群之间的收入差距日渐拉大，各种利益关系日益复杂，有的很难处理。这些问题，首当其冲为地方官员所面对。　

　　作为县(区)、乡(镇)一级的执政者张锦明、李仲彬，最先感受到经济体制改革加速推进、政治体制改革步伐相对缓慢给基层执政带来的一系列冲击。面对“必须”解决的难题，李仲彬、张锦明等人自发地选择了改革。

　　“几乎每个地方一把手在施政过程中都感到需要改革，需要创新，因为不改革就意味着没有出路，但是并没有一个版本也没有一个可参照的模式，从哪儿开始，从何处着手都是未知数。”张锦明说。

　　事实上，作为西部农业大省的四川，正是一个充满矛盾的地区，是现阶段中国的缩影。

　　这里不仅有经济结构的矛盾，还存在着社会转型期间腐败现象的滋生、干群关系的紧张、政府治理模式落后于社会发展模式等等问题，在一些地方，已经影响到执政稳定。

　　正是在这样的背景下，改革者应时而生，他们要解决的是政党和自己的“生死存亡问题”。

　　四川省委党校党建教研部主任刘益飞认为，四川有一批像张锦明、李仲彬这样的基层领导者，他们虽然人到中年，但都有着强烈的改革意识，善于思考，不留恋旧体制，富有丰富的工作经验，他们在现有体制的大构架下进行的改革实践，有可能为中国政治体制改革探索出一条更具可操作性的道路。

　　四川省委政研室主任萧松在接受《瞭望东方周刊》采访时特别提到，四川省委组织部是四川基层制度创新和民主实践的坚定支持者。

　　刘益飞对此评价道：“四川省委层面的改革动力很大，尤其是地方官员能够感受到来自省委的动力和支持。本届省委的执政方式也不同于以往的执政模式，比如组织部长魏宏提出了开放组织工作，这不仅仅是一种方法，也不仅仅是组织部门表现出来的一种务实亲民姿态，重要的是他们把这种改革冲动付之于改革实践。”

　　国家层面政改已成大势

　　地方政改不可能脱离整个中国政治体制改革的大局。

　　改革开放初期，邓小平即通过总结“文革”的教训指出，党内权力过于集中，导致了“以集体领导的外表掩盖个人专断的实质”。他因此把政治体制改革提上日程，包括完善党内监督，扩大人民民主等。

　　自此，中国的政治体制改革便一直按照“积极稳妥”的原则推进。至2002年的中共十六大，政治文明被写入党章。

　　李仲彬的理想，在中共十六大报告中得到了体现：“党内民主是党的生命。”报告说，要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的民主制度。

　　如今地方上热烈进行着的一些改革，也被报告提到了，比如，“扩大在市、县进行党的代表大会常任制试点，并进一步发挥当地委员会全体会议的作用”。此后，广东、浙江、湖北、四川等地相继出现了党代会常任制试点。

　　中国社科院副院长李慎明说，政治体制改革是中国经济体制改革的深化和对外开放扩大的必然结果。“20多年来，中国经济社会发生了前所未有的变化。作为上层建筑的一部分，社会主义政治文明具有保护社会主义经济基础、协调与规范社会关系、化解社会矛盾、维护社会稳定的功能。”这也被认为是中共执政理念的飞跃，是全面、协调、可持续的科学发展观的体现。

　　中科院国情研究中心研究员康晓光认为，在这种情况下，执政党产生了进行体制性创新探索的需求，因此，对地方政改创新的容许度大大放宽并加以鼓励，“有胆量”的官员于是纷纷尝试。

　　另一方面，科学发展观必须辅之以科学的政绩观，而以政治体制改革推动经济和社会的协调发展，有可能成为一种“健康的政绩”，地方官员有这个动力进行改革。

　　实际上，政治体制改革不仅在地方展开，更为高层所践行。今年年初，胡锦涛主席出访法国时说，“我们将继续坚定不移地推进政治体制改革。”胡锦涛本人也表示率先垂范，接受监督。

　　今年2月颁布的《中国共产党党内监督条例(试行)》提出中央政治局要向中央全会报告工作的要求，这被看作是对党内最高层的监督。

　　在今年3月全国人代会通过的宪法修正案中，首次加入了物质文明、政治文明和精神文明协调发展的条款。英国《金融时报》就这次修宪指出，“它不但宣示新一届中国政府继续深化经济改革的决心，亦为下一步激活政治体制改革埋下了伏笔。”-