反垄断原则、判定标准与实施

　　吕薇

　　《反垄断法》是实施竞争政策的重要法律,目标是通过限制垄断，促进公平竞争，最终保护消费者利益，合理配置社会资源。其基本原则是通过有关法律和政策，限制企业的垄断行为，维护公平竞争的市场环境，提高资源配置效率。由于《反垄断法》的目的是促进公平竞争，因此，有些国家把《反垄断》法称为《竞争法》。竞争是手段不是目的,所以我国 在制定和实施限制垄断政策时需要重点澄清以下几个问题：

　　第一，限制垄断是保护消费者和用户利益而不是保护弱势竞争者。在实施反垄断政策时容易出现的误区是把保护竞争者作为目标，把限制垄断变成保护竞争者，其结果是限制了有效竞争。限制垄断主要是限制反竞争和损害消费者利益的行为。

　　第二，限制垄断政策是促进有效竞争而不是限制规模。有效竞争的目的是促进企业在长期竞争中提高效率，形成经济规模。因此，限制垄断的政策并不是限制企业因规模经济获得的优势地位，而是在规模经济和竞争之间寻找平衡点。

　　第三，限制垄断政策的核心是促进公平竞争环境而不是限制企业获得竞争优势。有了公平竞争环境，垄断者就没有生存空间，因此保证公平竞争是限制垄断政策的重点。限制垄断即反对滥用市场力量，用不正当手段削弱竞争，获得垄断地位。

　　第四，限制垄断是促进社会剩余合理分配而不是限制企业盈利。利润是鼓励企业投资和创新的激励机制，但是，应该保持在一个合理的范围内。限制垄断政策是在消费者和生产者之间合理分配效益。

　　第五，限制垄断政策允许合法垄断，限制非法垄断。垄断也有合法与非法之分，限制垄断政策要对合法和非法垄断实行差别对待。有些垄断是合法的，不能反。如专利保护制度授予技术创新者的垄断权，规模经济决定的自然垄断等。

　　在制定和实施《反垄断法》过程中存在一些难点问题，如如何处理经济规模与反垄断的关系；如何区分优势企业与垄断企业；如何区别合理降价与恶意降价；如何处理公平与效率；如何在生产者和消费者之间合理分配效益；如何既限制垄断又实现有效竞争等。

　　近些年来，部分国家已相继调整了反垄断政策，改进了《反垄断法》的实施，其变化趋势是从市场份额控制转向效率分析；从统一标准控制转向更重视现实表现，把工作重点放在市场环境和竞争行为分析上；从注重国内市场的企业竞争转向注重国家竞争力；从全面监督重组转向对容易形成垄断的行业进行监控。

　　怎样判断垄断行为

　　反垄断法对垄断行为作了规定，在具体实施中而应遵循以下几个原则：

　　一是长期均衡原则。企业在短期内难以进入和退出市场，长期竞争才能达到市场供求均衡。垄断行为是指那些获取长期垄断地位的措施。因此在判断企业是否有垄断行为时，不是看其短期效果，而是要分析企业行为对市场结构的长期影响：

　　二是有效竞争原则。公平竞争的目的是促进企业在长期竞争中获得经济规模，提高效率。如果经济规模扩大了，平均成本降低了，降价的余地增加了，对消费者有好处。如果竞争导致企业生产者剩余为负，就是过度竞争，因此，要在鼓励竞争和利用规模经济之间寻求平衡；

　　三是技术进步和创新原则。限制垄断的目的是为了促进技术进步和创新。当一个企业拥有市场力量时，区分优势企业和垄断企业的一个重要标志是其是否阻碍了技术进步和创新。因此，企业通过技术进步获得市场力量是合理的，而阻碍行业技术进步和创新的行为就是垄断行为；

　　四是社会福利原则。优势企业与垄断企业的本质区别是对社会福利总量和分配的不同影响。限制垄断不是不允许企业盈利，而是要在生产者和消费者之间合理分配社会剩余，促使部分社会剩余从生产者向消费者转移。

　　怎样区别优势企业和垄断企业

　　反垄断不是反规模，不是限制企业做大做强，因此反垄断要区别什么是优势企业，什么是垄断企业。

　　优势企业是指那些用低于同行业其他企业的平均成本进行生产，获得超额利润的企业。优势企业的平均成本低于一般企业，在相同价格下，优势企业将获得高于其他企业的利润，而且有较大的降价余地。在竞争性市场中，优势企业可以利用成本优势，在适当的时候降低价格，扩大销售规模，提高市场占有率。在市场中做大做强的优势企业与垄断企业有本质的区别：

　　一是市场力量的形成过程不同。优势企业是通过竞争形成成本优势，从而具有对市场价格的潜在影响力；垄断企业则是滥用市场力量，利用市场力量采取排他性反竞争行为。

　　二是对价格的控制力不同。垄断企业是利用市场力量抬高价格获得垄断利润，而优势企业的价格控制能力主要表现在降低价格与竞争对手进行竞争，并仍然可以获得利润。由于存在竞争者，优势企业通常并不能通过提高价格来增加收入，往往是利用成本优势降低价格。因而在竞争条件下，优势企业对市场价格具有抑制作用。

　　三是社会福利的分配效果不同。垄断企业是在最初靠垄断力量定价形成消费者剩余的损失，优势企业则可以在并不增加原有市场价格的条件下，通过竞争带来成本节约，在不减少消费者剩余的同时，增加生产者剩余。

　　四是优势企业向垄断企业转化的条件是缺乏足够的竞争者。当市场上有足够的竞争者时，优势企业的存在有利于促进竞争，提高效率，导致价格下降。但是，如果市场上竞争者有限，优势企业可以通过价格战略挤垮竞争者，最终形成垄断地位。当优势企业利用降价来挤垮竞争者，获得垄断地位，然后再提高价格时，就构成垄断行为。

　　五是优势企业与垄断企业的主要判断依据应是对技术进步和创新的影响。优势企业具有创新动力，推动行业技术进步；而垄断企业不仅自己缺乏创新动力，还阻碍行业技术进步。眼下有些行业的技术进步速度很快，最小经济规模扩大了，规模经济性更加明显。在这些行业中，一些大企业的市场份额增加，价格却下降了。如长途电话领域由于技术进步，宽带技术大大提高了长途电话线路的容量，降低了单位成本。结果是企业规模扩大，边际成本降低，价格也降低了。在技术快速进步和经济全球化的时代，技术创新是降低成本、提高效率的有效途径。垄断企业的判据也因此发生了变化。垄断企业的判据不再仅是市场份额和企业规模，是否阻碍技术进步和技术创新成为重要判据之一。一个企业如阻碍了技术进步和技术创新，就降低了整个社会效率，具有垄断性。如果一个企业通过技术进步而不是利用不正当手段获得市场力量，并且能够不断提高效率，降低价格，企业的市场力量就是合法的。

　　我国实施反垄断政策应注意的问题

　　与市场经济国家相比，我国市场垄断行为的一个最大特点是许多垄断行为是各级政府支持下的企业垄断和不公平竞争。因此，要想建立公平竞争的市场环境，就应规范各级政府行为，明确政府在反垄断过程中的作用。政府的责任是创造公平的竞争秩序和环境，起监督和仲裁作用。

　　根据我国的实际情况并借鉴国际经验，制定《反垄断法》和《并购政策》时应注意十个问题：

　　一、限制政府行政管理导致的垄断，促进建立全国统一大市场。首先是限制行业保护导致的垄断行为，创造各种所有制企业公平竞争的市场环境。其次是限制地方保护主义,防止地区市场分割。由于行政区划和现行税制的影响，我国出现了低水平分散竞争，地方保护主义严重等问题，因此我国的《反垄断法》应借鉴欧洲经验，注意防止市场分割和区域性垄断。

　　二、突出效率和国家竞争力原则。目前我国企业重组面临两个问题：一是与国际大企业相比，企业规模普遍偏小，需要通过重组实现经济规模；二是各级政府和一些大企业追求进入500强，为扩大规模，把诸多企业合并起来，但却不注意效率。因此，企业重组目标应该是形成经济规模，提高效率，增强竞争力。目前，国际上《反垄断法》和《竞争法》都趋向于突出效率原则，特别是美国在实施其《反垄断法》时，充分体现国家竞争力标准。因此我国在制定《反垄断法》时，应注意效率分析，而不是简单地限制规模。

　　三、突出保护消费者利益和促进有效竞争。由于长期政资合一的国有企业管理体制，使政府在制定政策时往往从企业的利益出发。因此，要在立法程序和公众参与方面保证立法的公正性和客观性。反垄断立法要吸收各利益主体参加，要广泛听取各类企业和广大消费者的意见。

　　四、突出阶段性重点。在对我国现行市场条件下垄断行为的特点进行深入细致分析的基础上，确定阶段性反垄断重点。第一，重点限制利用共谋手段抬高价格，危害消费者和用户利益的行为。第二，重点限制利用掠夺性定价和排他性手段等不公平竞争形成的行业垄断地位。第三，根据行业成熟程度和可竞争性，分类确定市场准入、质量和标准以及企业重组细则。第四是整治地方保护造成的垄断。

　　五、加强对并购的反垄断管理。为了防止通过并购形成区域和行业垄断，应对企业并购设置市场份额限制。比如，美国埃克森公司和美孚公司合并时，为了防止地区市场过于集中和形成区域性垄断，联邦贸易委员会在审查其兼并申请时，要求出让两家公司在部分地区的炼油厂和加油站资产，以降低其区域终端市场占有率。有些国家政府出于对国家经济安全的考虑，对跨国购并采取审查措施，或保留部分审批权。美国的艾克森——弗洛里奥条款规定，当国家安全受到威胁时，美国政府有权阻止外国企业收购美国公司。韩国过去对跨国购并有比较严格的限制，但1997年金融危机以后，放松了这方面的限制，只是对国家安全、公共健康和环境保护比较敏感的行业保留限制权利。同时，对新增投资的优惠高于购并投资。我们应该研究跨国购并的规律，根据国情，从保护国家安全的角度出发制定对跨国购并的管理。

　　六、法律相对原则。由于我国目前市场机制还不健全，市场竞争环境不完善，企业经营不规范，所以很难像欧共体那样制定明确的重组标准。因此要先明确基本原则，确定分析程序和分析因素，规定审查程序和惩罚措施，同时制定实施细则。在细则中明确可实施的具体标准，根据执行实践，不断完善和补充细则。

　　七、法律原则要与国际接轨，实施过程中根据实际情况进行个别豁免。日本的《限制垄断法》的原则接近欧美国家，但在实施过程中，根据不同发展阶段对一些不成熟行业制定豁免性法律条款。美国则从国家安全和整体利益的角度出发，设置一些豁免条款。因此，我国在制定《反垄断法》时，其基本原则要与国际接轨，实施中要从国家安全和产业成熟性两方面出发，制定一些豁免条例。

　　八、加强信息和分析方法研究等基础工作。从国外《反垄断法》的执行情况可以看出，在审查购并案时，要进行深入细致的分析和研究，如市场集中程度、市场需求弹性、行业供应成本等信息都是决策依据。而我国的经济管理部门在市场信息和分析方法方面都比较薄弱，因此，要加强基础工作，使《反垄断法》真正发挥作用。

　　九、建立独立的反垄断和竞争监管机构，形成独立的执法体系。反垄断是为了促进形成全国市场，因此不仅要制定相关法律和市场准入规则，还要有保证法律实施的执法体系。司法部门和一些重要法规执行管理部门应实行垂直领导。首先要保证司法机构不受地方政府干预，公平执法，保证全国性行业法规的执行。其次是建立相对独立的反垄断监管部门。反垄断管理不仅需要公正、客观地执行《反垄断法》，而且要进行大量的调查研究和分析，因此，国家应授权一个独立机构专门负责《反垄断法》的实施监管。对具有自然垄断性质的行业应实行独立监管，如电力规制管理机构、电信规制管理机构、交通规制管理机构等。

　　十、加强人才培训。由于反垄断管理是一个理论性较强、理论与实践紧密结合的工作，需要一批素质较高的专业执法人员。目前，反垄断工作在我国还刚刚起步，要加强这方面的人才培训。