中美贸易博弈升格 四亿美元特保可能开危险先例

　　“美国政府必须明确无误地向中国发出这样的信号，加入世界贸易组织的蜜月期已经结束了。”3月9日美国国会“中美经济与安全评估委员会”在美国国会听证会上表示。

　　对于中国纺织业来说，蜜月期转瞬即逝。

　　2003年，江苏舜天集团的服装进出口总额突破了10亿美元。但是今天，一名刘姓业 务经理抱怨说，往常客户下单主要在3-4月份，但是到目前为止还没有接到美国客户的订单，虽然还有继续努力和操作的时间，但是客户们明显表现得“不太积极”。另一位业务经理说，今年由于出口退税率下调，棉花等原料价格大幅上涨，已经使得平均一件服装的成本上涨了一美元，特保措施更使得今年的出口形势雪上加霜。

　　这一措施是指依据中国加入WTO时签署的一些法律文件中写入的“特别保障措施”(即“特定产品过渡性保障机制”条款，是中国在加入WTO协议书第16条里所承诺的，对于由于从中国进口的某一产品激增，从而对WTO成员国国内市场上同类或直接竞争产品造成了市场混乱，所采取的保障措施)。虽然从2005年1月1日开始，纺织品和服装将归入《关税与贸易总协定》体制，纺织品将被完全纳入自由贸易体制，但是特保措施的存在允许美国对从中国进口的纺织品和服装在2005年1月1日-2008年12月31日之间使用可选择的保障措施(配额)。

　　美国纺织业正处于痛苦的产业调整期，而它“毫不含糊”地使用了这一特殊保障措施。2003年4月，美国商务部制订了有关申请设立“特别保障措施”的受理程序。2003年11月17日，美国决定对中国产针织布、胸罩和袍服三类产品实施纺织品特别限制措施。按照美国纺织品和服装保障措施调查程序，以上三类纺织品出口美国将受到数量限制。至于限制比例是按年增长率7.5%还是合理上浮，要等待中美两国政府间磋商的结果而定。

　　韩国独资企业青岛南南有限公司是中国对美国胸衣贸易的最大出口商，自去年11月18日以来，公司已经停掉了4条生产线，裁减员工300名，接到的订单量不足平时的一半。如果情况没有明显改善，公司制作出口胸衣的2300名员工还将继续被裁减。7.5%的配额限制对于这家去年年出口额增幅在160%以上的企业来说是致命的。公司对外贸易科科长于延涛说，未来的销售情况仍然存在很大“变数”，特别是公司的一些大客户与美国的国会议员关系很好，消息灵通，因此他们处于观望状态。令南南公司担心的是欧盟也会效仿美国，这样的事情也成为现实。

　　来自中国纺织进出口商会的消息表明，行业协会在试图改变被动状况。商会组织了三类纺织品企业的协调小组，协调组长由企业担任。商会服装部负责人对媒体表示，此次美国“特保”大棒使企业对自身和整个行业的利益都有新的认识，在企业自愿的基础上，各个协调小组还制定了出口协调价格。同时，商会正与相关部门一起研究制定行业出口市场准入标准。

　　但是于延涛认为这样的协调机制作用不大。“所谓协调小组，只是规定一个价格下限，但是如果我的竞争对手们想尽办法把价格压得比我低怎么办？”于延涛说。记者采访的经营三类纺织品的企业不愿意对恶性的价格竞争作更多的披露，但是恶性竞争在纺织服装行业似乎未有消退的态势。一位刚刚参加完华东纺织品交易会的厂商举例说，一个椅子座垫，2003年的价格是5元，现在已经跌至2元。

　　“大家应该配合总量控制，少做些授人以柄的事。”于延涛说。

　　谈判能解决什么

　　从2004年1月23日起，商务部对针织布、胸衣和袍服三类纺织品采用出口登记管理办法，对企业向全球出口的数量和出口单价实行“双挂钩”管理，无论一般贸易还是加工贸易，企业均需在出口报关前领取出口登记证，以规定的数量和不低于最低限价的价格出口。但是，于延涛表示，在实际运作中这一政策没有得到有效执行。

　　商务部一直没有停止就纺织品特殊保障措施与美国磋商。2003年11月，美国商务部长埃文斯访华，中美双方同意建立专门针对纺织品贸易的工作小组。2004年1月12日、13日两天，工作小组在北京进行了有关三种纺织品的谈判。

　　本周，商务部再次派员赴美谈判，谈判团主要由商务部美国大陆司、对外贸易司、公平贸易局、条约法律司等各相关部门的人员组成。据记者了解，目前中美双方已经结束第二轮谈判，进展、内容不得而知，只是谈判还将继续。此前中美双方的谈判代表分别是双方商务部的各级别官员，据了解，将于2004年4月在美国召开的、由国务院副总理吴仪主持的中美商贸联委会议上，也将讨论此问题。这表明中方的谈判代表将由商务部官员上升为国务院副总理，意味着谈判的升级。

　　美国商务部对中国的关照也在升格，为减少美国制造商对国外竞争导致的利润下降的不满，美国在商务部国际贸易管理局下新设“抵制不公平竞争行为小组”，并增设两个与制造业有关的新职位——负责贸易促进的部长助理和负责制造业的部长助理。前者负责帮助制造商特别是中小制造商进入外国市场，获得来自全球供应链的供应并促进出口，后者负责领导一个新的工业分析办公室，以审查政府的有关规定对制造商产生的影响。

　　曾多次参与谈判的商务部条约法律司处长赵红表示，谈判是“艰难的”。

　　商务部研究院高级研究员马宇对磋商的结果也持谨慎态度。“美国完全有理由这样做，而我们派员去是想劝说他们不要这样做。”马宇说。

　　危险的先例

　　博鳌亚洲论坛秘书长、原外经贸部副部长龙永图曾在2003年11月23日的“WTO与中国企业国际化战略论坛”上表示，中美的纺织品贸易争端不过涉及四至五亿美元的金额，无碍大局并将会最终走向和解。但是商务部为什么会为这个四亿美元的纠纷下这样大的力气？

　　“这关系到游戏规则的把握。”社科院美国研究所研究员张静春说。

　　“尽管在入世之前，中国已经估计到‘特保’条款可能被动用限制中国出口，入世之后，它还是如期而至了，甚至到来得比预想的还快。率先启动这一机制的，果然是WTO里的大哥大——美国。”张静春说。

　　从2002年起，针对从中国进口的椅座升降装置、钢丝衣架、刹车鼓和转轴、球墨铸铁供水管，美国先后已发起了4项特保调查。其中3项经过美国贸易委员会的调查，做出了肯定性裁决，认为中国出口的激增对美国国内产业造成了实质性损害。只有其中一项——刹车鼓做出了否定性裁决。不过，由于美国总统布什的最终否决，对以上3项做出肯定性裁决的产品的特保机制并没有实际付诸实施。但是，2003年为中国带来500亿美元贸易顺差的中国纺织业就没有那么幸运了。

　　作为WTO成员国，都会定期对自己的主要贸易伙伴的贸易政策作出评价。受商务部世界贸易组织司委托，张静春所在的社科院美国所经济室于2004年年初完成《美国贸易政策评估报告》，这份报告尚属中国首次。

　　报告认为，特殊保障措施中的一些关键概念如“市场扰乱”、“实质损害”和“国内产业”隐藏着大量可以质疑的模糊空间，为今后如何解读留下了大量可操作的任意性，从而也注定了特保从一开始就将充满争议。美国把这一点理解为“自由裁量权”，即在条款里没有规定到的地方，美国可以自行选择其所依据的法律进行解释和操作。根据自己对概念的理解，再加上“一系列粗糙的数据”，美方从发动特保措施到磋商只给了中国半年的时间。

　　“这对中国是紧急演练。”张静春说。美国希望与中方磋商的只是纺织品出口的限制比例是按年增长率7.5%还是合理上浮，尽管商务部官员希望将磋商拉回到对有关概念的定义、对特保的实施提出明确的标准和客观依据、对中国当事方的事先通知等方面，但是收效甚微。

　　“美国是WTO谈判中的游戏高手，一旦让它掌握了先发优势，再就有关问题谈判是很困难的。”张静春说。而如果有关纺织品的特保将此案例作为开端，对未来中美乃至中国和其它国家之间处理有关争端而言，都是极其危险的。因为它几乎是在模糊和自由的空间里穿行。这样，未来的有关当事方就可以以此为先例，对中国出口和其国内产业损害之间一大片灰色地带自由解释。目前，欧盟、韩国、加拿大、澳大利亚、新西兰和印度等国都对中国纺织品实施了特殊保障政策。

　　2003年年末，温家宝总理访美时与美国总统布什商定，提高中美商贸联委会的级别，由吴仪副总理担任中方主席，商务部长埃文斯和佐立克贸易代表担任美方共同主席。这会是双方磋商的一个转机吗？

　　本报记者 黄一琨 北京报道