陕西养老险垂直管理受挫社保省级统筹路况不明_国内财经_财经纵横

陕西养老险垂直管理受挫社保省级统筹路况不明

http://finance.sina.com.cn 2004年01月18日 08:14 21世纪经济报道

　　本报记者陈恳上海报道

　　1月12日，中央财政赶在春节前下拨50亿元，确保地方养老保险的发放。至此，2003年中央财政对各地养老缺口的补助达到608亿元。

　　2003年1-11月，全国基本养老保险基金收入3119亿元，同比增长18%。仅截至2002年，

该基金年末滚存结余已经超过1600亿元。

　　缺口是盾，结余是矛。

　　矛盾相击，扎破的是全国统筹的尴尬——迄今为止，只有四个省市实现了养老保险的省级统筹，全国统筹其路漫漫。

　　陕西经验

　　地处西部的陕西省早在2000年就实现了养老保险的省级统筹，曾经十分引人注目。

　　陕西的秘密武器是铁腕式的养老保险省级垂直管理。

　　据陕西省社会保障局人士介绍，该省养老保险省级垂直管理的核心就是“管人、管钱和管事”三合一。而掌握地方养老保险经办机构人权、财权和事权的关键部门正是省社会保障局。

　　和其他没有实行养老保险垂直管理的省市不同，陕西的养老保险干部的“乌纱帽”不是由地方政府掌控，而是由省社会保障局掌控。

　　2000年5月13日，陕西省委组织部和该省劳动厅下发《关于我省养老保险经办机构干部管理有关问题的通知》(陕组通字200029号)(下称“29号通知”)。该通知第一条明确，“各地市、县(市、区)养老保险经办机构领导干部及其相应职能的非领导干部实行双重管理，以省劳动厅党组管理为主。”

　　具体而言，“市级经办机构的第一、第二把手，由省厅任免，并征求社会保障局等的意见；县级一把手由社会保障局提名，并征求其他部门意见；而县级二把手由地方经办部门自己提名，由社会保障局决定。”陕西省社会保障局的工作人员介绍称。

　　人权上收的同时，地方经办机构的经费也和地方财政脱钩，改为由“省财政统一核定、拨发”。另外，各地历年累积的养老保险结余也上缴省级财政，实现收支两条线。目前，陕西省养老保险金的发放过程为：“基金由财政拨到省社保局账户，省社保局再拨到各市，各市不再拨至各县(区)，而是直接拨付到银行，离退休人员持存折(卡)到银行领取养老金。”

　　陕西社会保障局把其垂直管理的经验总结为：“六统一”和“五子模式”。“六统一”即“政策统一、统筹项目统一、收费比例统一、离退休人员待遇统一、管理统一、基金调度统一”；“五子模式”是指“政府定点子、社保开单子、税务收票子、财政补空子、银行发票子”。

　　垂直管理

　　陕西省之所以构建养老保险省级垂直管理，和国务院的一纸公文有关。

　　1998年8月6日，国务院下发《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》(国发199828号)，该通知要求：“到2000年，在省、区、市范围内，要基本实现统一企业缴纳基本养老保险费比例，统一管理和调度使用基本养老保险基金，对社会保险经办机构实行省级垂直管理。”

　　除了国务院的尚方宝剑外，陕西自身也孕育着变革的冲动。

　　早在1992年，陕西就开始尝试建立养老保险省级统筹制度，规定地市结余基金的30%上解到省用于调剂，70%留给地方，使用权在省上。但是，“实际运行结果并不理想”。据熟悉内情的人士介绍，“多数地方的结余没有按规定上解，‘省级统筹’变成了微弱的‘省级调剂’”。

　　据知情人士回忆，1999年前后，陕西全省10个地市的养老保险都出现了当期缺口。但是，部分地市(主要为宝鸡和西安)有超过10亿元的历年结余，却不愿意全省统筹使用。该人士分析认为，“除了担心‘来年没有钱’外，积累存于当地银行，银行还能够给经办机构提供一些好处。”

　　另外，由于地方对基金管理不严，部分地区还出现挤占挪用的情况。据陕西省劳动保障部门的内部统计，该数字超过2800万元。

　　面对省级统筹的困局，当时陕西省的主政官员认为：“管不住帽子就管不住票子，要实现真正意义的省级统筹，管事必须管钱，管钱必须管事。”

　　于是，1999年，陕西省社会保障局(副厅级)成立，养老保险垂直管理发端。次年5月，陕西省下发29号通知，标志着该制度基本确立。同时，也使得陕西成为西部第一、全国第四个真正建立省级统筹的省市之一，其余为北京、天津和上海等三个直辖市。

　　地方袖手

　　省级垂直管理的效果似乎立竿见影。

　　据知情人士介绍，2000年，在西部省市中，陕西省率先实现了养老保险的高比率社会化发放。为此，该省还获得了时任总理的朱镕基的表扬。

　　不过，幸福时光没有持续太长。时至今日，不但再没有新的省份实行垂直管理，而陕西自身似乎也陷入某种“内外交困”。

　　据消息人士称，内困有三。首先是人，即干部的出路问题。“以前还是地方政府任命的时候，还有可能调到当地其他部门任职。垂直管理之初，就有地方的一把手不愿意的例子。垂直管理后，转到地方任职似乎困难较大。”

　　第二是财，即经费和工资待遇的问题。“由于经费由省财政统一拨款，比较紧张；而工资享受省级公务员的待遇，有的甚至还有下降。例如西安市垂直管理前后，工作人员的工资待遇就相差300元，该市的问题，近期仍在协商。”

　　第三是物，即原有固定资产的产权问题。“焦点是关于办公楼、家属楼和汽车等固定资产的划分。例如，一些地方认为办公楼的产权属于自己，要求当地经办机构缴纳房租。”

　　另外，陕西养老保险经办机构还遭遇了一个更大的麻烦——协调问题。按协调的对象来看，首先是和当地劳动保障行政部门的关系：由于养老经办机构的基金调剂权、人事管理权和政策制定权上划，市、县劳动局的工作积极性受到影响；其次是和险种之间的协调。例如，由于医疗、失业保险等的管理体制不一致，各自确定的缴费基数就存在不同，影响征缴和支付。

　　而实行垂直管理后，地方政府的心态也发生了微妙的变化。

　　知情人士透露，有的市县政府不积极动员企业参保，不督促企业缴费，当税费出现矛盾时，保税挤费。更有地方大量提前退休，例如宝鸡市，2002年上半年新增退休人员中，提前退休的占77.17%，增加了支付的压力。

　　该人士认为，根本的原因在于，养老保险的责任由省政府承担后，弱化了地市县政府的责任。使得地方政府在作出决定时更多考虑自身的利益。

　　·记者手记· 生不逢时抑或发育不良？

　　“还不到时候。”一位东部地区社保局的局长批评说，“可能造成新的大锅饭，怎么能够抛开地方政府的责任呢？”

　　陕西省社会保障局的人士也意识到地方政府袖手旁观的危险：“一旦养老基金缺口太大，省级财政无力负担，确保发放出现的问题将会影响全省，而不是一市一县，此时再向各地政府转移确保责任将为时已晚。”

　　该省社保局的人士如此反思：“从结果看，社会化发放和实现省级统筹是垂直管理最直接的好处。但是，垂直管理并不是实现社会化发放的唯一途径。”

　　另外，“垂直管理是不是就是省级统筹的唯一选择也是值得探讨的”。

　　另有中部地区社保部门的一位局长称，陕西的困境在于“发育不良”，“不能只有一个险种实现垂直管理，而应该五险合一(其余为医疗、工伤、失业和生育保险)，统一垂直。”

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