财政：为市场经济立宪

　　一、财政、改革与经济发展

　　温习中外历史上的改革经验，我有两点总结：(1)财政问题往往是引发改革的根本原因；(2)财政改革对改革进程和经济发展都有深远的影响。从这两点来看，我感到：一方面，只有把财政问题当作全局性的问题看待，才能更好地理解财政改革的意义。我把财政改革的意义概括成：为市场经济立宪。另一方面，只有从财政的角度着眼，才能更好地理解中国 改革的深层逻辑。这个观点可以概括成一个命题：财政压力决定改革的起因和路径。

　　1.财政压力引发体制改革

　　任何一个国家都非常关心本国的经济增长。尤其是在二战之后，经济增长率的实绩几乎成为评判各国国力竞赛胜负的依据。从深层原因来看，国家之所以重视经济增长问题，恐怕是因为经济活动的兴衰关系到国家财政收入的丰歉，而财政正是国家获得和巩固其合法性的基础。

　　政治社会学认为，国家的最高目标是要获得并巩固其合法性。政治学主要从两个方面衡量国家合法性的大小：(1)对政府运作的评价(基于效率标准或基于公平标准)；(2)公众对政权的接受程度(主要是根据公众参与政治的程度加以测度的)。更具体地说，国家要想获得并巩固其合法性，大致应做好以下几项工作：(1)为了提供对外、对内的防卫而建立军队以及警察；(2)培养一支能使政府有效运转的官员、干部队伍；(3)借助意识形态凝聚民族精神；(4)维护市场经济秩序；(5)提供经济福利，实现持续、稳定的经济增长；等等。

　　国家为了完成这些工作，需要汲取财政收入。财政汲取努力在很大程度上决定着国家贯彻其意志的能力。这是因为，国家无论是要提供公共产品和社会福利，还是实现国民经济的宏观稳定和持续增长，都需要有丰沛旺盛的财力为基础，甚至官员俸禄的发放、行政机构的运转，以及意识形态方面的宣传教化工作，也都离不开财政的相应支撑。

　　从历史经验来看，财政支出存在持续增长的趋势。当财政支出的不断扩大却伴随着财政收入的下降(或相对下降)时，就会出现财政压力。作为国家合法性的基础，官员体系和意识形态具有相对的稳定性，即使在政权逐渐衰落的过程中，官员体系和意识形态出于惯性仍可维持。唯独在出现财政危机的时候，是国家无可拖延和回避的。所以，尽管改革的具体内容纷繁、先后顺序各异，但追根溯源，财政压力往往是导致体制变革的根本原因。

　　财政压力可能来自：(1)战争或军备竞赛；(2)人口增长的压力；(3)周期因素引起的经济衰退；(4)体制因素引起的经济停滞；(5)官员腐败导致税收流失及财政开支增加；等等。

　　总之，改革往往滥觞于财政压力；财政改革意味着利益集团之间的势力调整和经济体制的重大变动，它需要高超的政治技巧。在这种改革之中，不仅能反映出一个国家的性格，而且会决定一个国家的命运。能否选择适当的时机、途径和手段推进改革、克服财政压力，对于治国者来说事关重大。成功的应战本身就代表了国家合法性的提高，失败的应战不仅危及执政者的地位，还会给经济发展和社会稳定带来危害。

　　2.财政改革如何决定经济增长

　　诺贝尔经济学奖得主诺斯有一句名言，“国家的存在对于经济增长而言是必不可少的；但国家又是人为的经济衰退的根源”。这句话说得更明确一些，就是国家行为会决定经济的兴衰。国家制定和修正财政体制，主观上是为了汲取更多财源以巩固其合法性，客观上却会使经济系统和政治格局产生全局性的调整。

　　国家在面对财政压力时，有两种可供选择的对策，这两种对策会对经济增长直接产生两种效果截然相反的影响。对策之一是，国家可以用出卖特权的方法换取短期内稳定的财政收入。这种方式从短期来看可能富有成效，但其长期后果则是有害的。因为用特权换岁入的方式损害了产权安排的公正与平等，而一个缺乏公正与平等的产权制度会挫伤人们从事生产性活动的积极性，并由此使经济萎顿。比如，15世纪的西班牙王室在面临财政危机时，与羊毛出口商达成协议，给予他们随意放牧羊群的特权，以换取稳定的岁入。结果，这对土地的有效利用和农业的发展造成极大破坏。这里的教训在于，在历史变革的关键时刻，国家如果过分沉湎于向既得利益集团让步，则无异于饮鸩止渴。对策之二是，国家通过体制改革，提供更有效的产权结构促进经济增长，同时，国家的税收也能随之水涨船高。不过，政府改革释放出来的经济活力可能要在数年之后才会展示它所创造的经济增长成绩，而有时候，国家面临的财政压力却显得那么迫在眉睫，于是往往有些改革在还没有看到改革的实绩之时就已半途而废。这里的启示是，凡是历史上成功的改革，无不体现了改革家的明达远虑、坚毅果断。

　　成功的财政改革要做好两项工作：其一是“甩包袱”，即通过革除旧体制中糜费虚浮的弊端，节减用度，纾解财政压力；其二是向新兴部门征税，扩充国库，同样可以减轻财政压力。在制定具体的改革措施时，“节流”和“开源”这两种方案几乎总要双管齐下，但从改革的过程来说，“甩包袱”和向新兴部门征税这两个阶段的先后次序是不能颠倒的。“甩包袱”不仅意味着从源头上抑制了财政开支日益骤增的趋势，而且意味着从旧体制中分离出去的生产要素现在必须在市场经济的竞争中求生存。新兴部门在适应市场竞争中逐渐壮大，成为经济增长的主要源泉。新兴部门的增长活力远远高于既得利益部门，是转折时期政府财政收入和合法性的新的可靠来源，如果能够先“甩包袱”，调整旧体制中不适宜的制度安排，然后适时地把国家财政基础转移到新兴经济部门，促进新兴部门的进一步壮大，则会有国家财政增加和国民经济的双赢；反之，如果仍以相对衰落的经济部门为基础，并在不“甩包袱”的情况下直接向新增财富增税，将直接损害新兴部门的发展，而损害新兴部门只会加剧财政压力并导致政府合法性的下降。

　　财政改革不仅能直接引起经济系统的内部调整，还会因其对政治格局的重组而间接影响经济增长。国家在政治决策过程中更多地面对的并非单个公民，而是由利益相近者组成的不同的利益集团。美国经济学家奥尔森指出，特权集团追求的往往是瓜分更多社会财富。这些既得利益集团之间的竞争犹如一群人在瓷器店里争夺瓷器：一部分人在多拿的同时，还会打破许多大家本可以分到手的瓷器。财政改革便是国家与不同利益集团之间谈判的焦点。国家的屈服或妥协会使利益集团有更大的破坏力；但如果国家能够通过税改集中权力、打碎分利集团，则可能会开创经济增长的新起点。

　　二、对中国改革的尝试性解释

　　传统的计划经济是一种财政主导型的体制。因此，在中国经济体制改革的过程中，财政关系的变更贯穿始终。每一次改革浪潮都牵涉到国家与企业、中央与地方之间财政关系的调整，每一次改革浪潮也都因财政平衡的压力而趋于平缓，这是我们理解中国改革的一条基本线索。

　　1.计划经济体制的起源和演变

　　社会主义经济体制并非出自马克思主义经典作家的具体构想，而是成自社会主义国家建国的具体实践。计划经济体制在中国的确立，在很大程度上就是国家意志的体现。

　　如同其它社会主义国家一样，新中国追求的第一个目标就是经济增长率。近代中国的屈辱历史总结出了“落后就要挨打”的经验。中国共产党既以马克思主义为信仰，在意识形态上又与西方国家外于敌对状态。出于对国家安全的考虑，也由于欲借经济增长证明自己的社会制度的优越性，所以中国领导人很快确立了“赶超”和重工业化的战略目标。在一个落后的农业国发展重工业，就要由国家来组织实施。具体做法便是压低农产品(资讯 行情 论坛)价格以保证工业利润、用计划手段配置资源、以国有企业贯彻执行国家计划。

　　社会主义国家追求的另一个目标是充分就业。这是由于在社会主义国家和公民之间实际上存在着某种社会契约，国家有义务保证公民的充分就业权利。社会主义国家采取行政命令方式实现充分就业，结果只能是压低限制工资水平。但作为对此的补偿，国家还给予工人较高的福利待遇。

　　社会主义国家最终建立的计划体制，归根结底是为了帮助实现国家目标。这种体制在本质上是一种财政主导型的体制。

　　首先看财政收入，由于需要由国家筹措并分配资金以推进工业化进程，因此生产建设投资便在国家财政支出中占了绝大比重。此外，社会主义国家既以保证公民充分就业为政府责任，则职工福利的提供迟早会变成国家的财政负担。

　　再看财政收入，国有企业是国家汲取收入的主要来源。由于国家拥有国有企业的所有权，所以国家可以借助所有权直接获得收入，而不必依靠有清晰法律规定的税收。社会主义国家的财政收入首先来自国有企业的利润上缴，其次是用流转税形式对高价高利产品的再次征收。由于国家收入要由国有企业的稳定利润保证，所以必须用降低农产品价格的方式保证企业的较高利润。由此看来，计划体制与市场经济的迥异之处便在于：计划体制藉国家对财政体制的高度控制而存在，这个体制的核心是国家与国有企业的关系。

　　中国的计划体制在有一点上与其它社会主义国家体制存在较大差异：中国是一个具有强烈地方分权色彩的国家。从1953--1983年，中央财政收入平均只占财政收入的22.6%，地方财政收入则占到77.4%。中国计划体制的独特面貌源于中国经济的特点：第一，中国工业企业数目庞大。1984年底中国至少有40万家工业企业，如果包括乡镇企业和改革之后新增的企业，这个数目将更为巨大。第二，在中国的工业企业中，小型企业在数量上占绝对优势。在企业数目众多而规模偏小的条件下，中央完全控制全国的企业是不现实的。为了减少管理成本和信息成本，中央决定下放权力；为了同时保持计划体制格局，权力只下放给下一级计划者，即地方政府。

　　在计划体制时期，中国的财政经常处于紧张状态，这暴露了传统计划体制的弊端：(1)粗放型经济增长方式下资金使用效率低下，经济增长过份依赖于国家直接投资的不断注入，最终必然会遇到要素报酬边际递减的困境：为了维持原有的增长率，所需追加注入的资金量将成倍上涨。(2)传统体制造成的产业结构扭曲、缺乏竞争和劳动激励不足，抑制了经济增长速度，引起国家收的基础相对萎缩。(3)错误地执行人口政策使人口增长过猛，人口压力进一步加重财政负担。

　　对计划体制的局部调整可以一直追溯到1950年代。一系列的调整措施几乎都有缓和财政压力的背景。在这一时期中国的财政体制经历了多次变动，但一直陷于行政性放权、收权的循环往复：1950年至1957年是计划体制下高度集中财政体制的初步确立。1958年按照毛泽东“给地方更多的独立性，让地方办更多的事情”的主张，尝试了一项大胆的改革。这次改革因“大跃进”的失败而中断。1959年之后强调整顿和调整，经济生活到1963年基本恢复正常，但矫枉之后是过正，财政体制重新加到集权的老路。在“文革”十年间，财政体制变化频繁，但大多数年份以放权为主。

　　2.国家改革国有企业

　　计划体制的核心是国家控制国有企业。国有企业在传统计划体制中的重要性在于：首先，国家的财政收入主要依赖于国有企业的利润和税收上缴；其次，国家的工业化目标需落实为每个国有企业的生产计划；再次，由于国家专注于推进工业化，由国家提供职工福利、解决公民就业的任务很大程度上交给国有企业承担，这就是“企业办社会”的由来；最后，在计划体制之下，国有企业还是国家实施政治控制的基本单位。

　　随着时间的推移，国有企业效率低下的问题变得日益突出。这里的症结存在于国家和国有企业之间的委托-代理关系。在传统计划体制下，做为代理人的国有企业和做为委托人的国家之间隔着一条长长的代理链。代理链过长的结果是，国家无法有效监督国有企业的行为，国有企业缺乏改善资源配置效率、进行创新活动的动力，普遍存在着隐瞒生产积极性的倾向。缩短代理链的一种尝试便是把权力下放到地方，由地方政府部分地充任委托人角色。但是，这样一种改革仍然无法落实国有企业的自主权，而且，中央和地方政府之间的分权是行政上的，并没有在制度上形成明确的财权、事权区分，结果是地方政府和国有企业联合起来与中央政府讨价还价。

　　1978年之后，国有企业改革走出了一条新路。国家逐步地直接向国有企业下放权力(虽然同时又进一步地向地方下放了权力)。这种放权有助于提高企业活力，但是，在财政体制的基本框架保持不变的条件下，无论是增加企业留利和自主权、或是放开和调整价格，都会使财政平衡发生危机。财政紧张使每一次改革最终趋于平缓，大体上我们仍可以从放权、收权往复循环的线索把握1978年之后的改革进程。庆幸的是，由于在这一时期改革的外部环境发生了变化，所以改革的反复并未退回原有体制，反而在跳出旧体制之后，越走越远，终于走上了向市场经济过渡的不归路。

　　1978年中国经济体制改革刚起步时，初期目标不过是解决“文革”积累下来的遗留问题，所采取的政策也与“大跃进”之后调整和恢复经济秩序的做法相似。扩大企业自主权的做法先以四川、山东等省(市)为试点，而后向全国推广。1978--1979年实行利润留成。过度让利引起企业利润上缴减少，财政部发现1980年的财政赤字已达100亿以上。1981--1982年改行利润包干，即企业要首先保证向国家上缴的利润任务，余下部分再在国家和企业之间分配。在实行过程中，中央财政收入依然滑坡，地方财权却扩大了。

　　按照计划体制下“分久必合”的经验，放权改革暂告一段落之后，应是中央权力的再度集中。1983年开始的“利改税”也正是出于这种初衷。但这时出现的一个新情况是，体制外的非国有企业(以乡镇企业为主)逐渐崛起。价格改革也开始起步(实行价格双轨制)。国有企业被迫面对与非国有部门竞争稀缺资源的压力，企业改革中缩小了指令性计划的范围，并扩大了企业自主权。利改税的主要措施是，对国营企业开征所得税，并对原有税种做了调整，新的税制结构包括27个税种，包括流转税、所得税、资源税等6大类，仍以流转税为主。这次改革使国家所得有了增加，财政压力有所缓解。1980年后中央财政持续赤字，1985年却是财政盈余。但1985年财政收入的增加主要来自物价上涨后的销售税额上升，即国家财政状况的好转是以通货膨胀为部分代价的。到1986年，价格上涨已转化为企业成本压力，加之当年的紧缩政策，导致1986年财政赤字(包括举债)高达167.5亿元。

　　1986年的财政赤字使利改税受到批评。国有企业改革从1987年后转入各种承包经营责任制的推广。承包制的设想是希望减少政府对企业的日常干预，改善企业经营状况以扩大税基。但是，在承包制下，国家与企业的分配关系在一定程度上又倒退到1983年以前的那种包干责任制关系。承包制造成的消极后果，不仅是国家财政收入不断萎缩，还影响到宏观经济稳定和微观公平竞争：(1)限定应税利润额，超过部分不纳税或少纳税，实际上造成平均生产率持续下降；(2)承包合同中根据正常年份通货膨胀率估算企业赢利能力、确定税收指标，于是，当经济增长率和通货膨胀率高于当初的预期时，企业税后利润上升，当经济增长率和通货膨胀率较低时，企业税后利润下降，这加剧了经济波动，与税收本应发挥的宏观经济内在稳定器作用恰好相反；(3)企业所缴税款由承包合同条款而非法律决定，这给财政管理中增加了很大的讨价还价因素，不利于创造企业竞争的公平环境。

　　1993--1994年国有企业改革进入了一个新阶段。改革的目的是为了建立“现代企业制度”，即通过贯彻新的公司法，把国有企业转换成持股公司。这意味着国有企业改革已走到了攻坚战时期。选择1990年代做为国有企业改革的时机，原因在于：非国有经济的崛起已使国有企业对国家的重要性相对下降。改革之后，非国有部门在中国经济中的比重迅速上升，其产值和财政上缴的比重均有很大的提高。而在这期间，国有企业的生产率虽在增长，利润率却在下降，由此引起国家对国有企业财政补贴的增加和国有企业财政上缴的减少。此外，非国有经济还创造了大量就业机会，基本上吸纳了从农业部门分化出来的剩余劳动力。所以在解决就业方面，非国有企业相对于国有企业的重要性也在上升之中。总之，国有企业对改革的边际贡献在下降，国有企业改革的成本在减少，国有企业改革的时机已经到来。

　　3.中央与地方政府的博弈

　　从更宽的历史视野来看，建国后中央与地方的关系只是中国数千年历史的缩影与延续。在某个朝代内部，总有分权与集权的循环；在朝代的更迭之间，存在分裂与统一的周期。尤其是自秦汉两朝确立中央专制制度之后，这种趋势表现得更为明显。数千年来，中国的地方政制一直在二级制和三级制之间徘徊。省县二级制肇始于秦汉郡县制，是两千年来的基本格局。两级以上有汉代的州，相当于建国后的大区，唐宋有不同称谓。州有时为虚设，有时为实级，大半作为中央派出机构，传达政令，监督指导。大区一级政权的出现，往往是中央政权衰落的表现。 中国历史上的这种演变趋势似乎表明：既以专制政制为既定体制，而以中央控制一个疆域广阔的、地区差导鲜明的农业国家，往往会造成行政效率的低下。分权和分治缩小了治理面积，客观上有助于提高管理水平，政权之间的相互竞争也有助于治理者革新政策、注重经济绩效，但长久的分权和分治必然巩固相互冲突的利益集团。利益集团的竞争会激化为军事战争(“囚犯悖论”的一例)。最终是大规模内战和经济发展水平陡降。我想在此提出的一个假说是，较长时期的经济增长一般会出现在分权之后的集权时期。

　　计划经济下中国的财政体制属于中央集权一元式的财政体制。这是因为：(1)中央和地方政府均征收相同的税种，没有真正的地方税；(2)所有的税基和生产率都由中央决定；(3)地方征收财政收入后以分享形式上缴中央；(4)中央对地方按特定项目拨款。但是，事实上，地方政府尽管没有独立的征税权，但财政收入主要是由它们收得的，而且地方政府通过地方行政管辖的企业利税是直接归地方的。加之，在建国后的历次改革中一直存在着一种加强地方分权的倾向，因此，总体上讲，中国财政体制在这40多年的演变中，基本趋势是由集权到分权。

　　在计划体制下，尽管中国地方性分权的的改革造成了地区分割、重复建设等代价，但中央选择地区性分权，以及地方政府的自利行为有助于减少计划体制的效率损失，也推动了从计划经济向市场经济过渡的制度变迁。首先，这种地区性的放权减少了原有计划下中央政府需处理的信息数量，使管理费用得到下降。其次，由于地方政府承担地方的发展和福利，但所需资金却大多要自筹，这直接推动了地方政府进行的改革试验，比如发展体制外的非国有企业。 在从计划经济向市场经济的过渡过程中，地区分权日益成为深化改革的阻碍。

　　第一，地区性分权仅将权力下放到地方政府，在地方政府权力扩大的同时，企业的自主权可能反而缩小。从计划体制中发展起来的地方行为模式，是地方政府习惯于管理大量资源，以实现地方政府的目标函数。长期以来，地方政府握有物资调配权、价格制定权和对地方企业、银行、税务的干部任免权，这使地方可以通过行政手段直接干预企业的日常管理；地区之间对稀缺资源的争夺、对资源流动的限制也妨碍了正常的市场秩序发育。

　　第二，地区分权可能是造成中央财政空虚的直接原因。至少，地区自身经济实力不断壮大、经济利益日益独立，这种变化在又反映在政治实力和政治利益上，结果，使地方政府成为中央政府在推进改革中的主要谈判对手。越到后来，地方在谈判中的地位越强大。中央财政短绌使中央调控宏观经济、提供公共产品的能力减弱。而一旦地方政府出于局部利益反对中央的改革措施，将成为导致政策畸变或改革走样的主要原因。

　　第三，地方分权诱发了地方政府(1)强烈的投资和消费扩张动机，加剧了经济过热；(2)强烈的地方保护动机，造成了经济割据。有的研究据此称地方政府的行为符合“邪恶假设”，即地方政府在本质上趋向于加剧经济波动而非有且于经济稳定。本文认为以上两种地方政府的“邪恶行为”并非因为分权，而是因为分权的不规范：(1)一年一度(或数年一度)、一省一个模式(或数省一个模式)的谈判式分权，造成地方政府的短期行为，也易使中央政府在谈判中处于被动，做出妥协和让步；(2)行政性分权保留了较多的计划体制因素。地方政府的经济基础仍源于按行政管辖的地方企业，而分工和贸易扩大的收益无法转化为地方财源的增加，所以地方政府只能借地方保护主义满足地方财政支出不断扩大的需求。

　　三、为市场经济立宪

　　进入90年代之后，许多发展中国家和转轨国家纷纷立宪、修宪，以根本大法的形式确立市场经济体制，以推动其经济发展和体制改革。1992年3月，我国全国人大也对宪法进行了修改，删去了计划经济的提法，并庄严写进了建立市场经济体制的目标。

　　为市场经济立宪就是要从制度上明确国家和市场之间的分工和合作。这是从计划经济向市场经济过渡的最关键的一项工作，也是最困难的一项工作。

　　市场经济的确立需要(1)由国家保护产权安排、维护竞争秩序；(2)防止国家权力过度干预市场运行。这两个任务都意味着要对国家和社会的权利边界做出明确界定，也就是说，要为市场经济立宪。

　　首先，大规模市场交易的出现迫切需要国家提供的产权保护和竞争秩序。在市场交换活动中，单靠参加交易的各方用道德自律和互律无法消除欺骗行为，必须有国家出面制定并保护所有权，维护竞争和交易的公平性。产权保护和竞争秩序实际上都属于公共产品。从根本上讲，国家的作用就是提供公共产品。所谓公共产品，是指在消费上具有非排他性，而在供给上具有不可分性的产品。国防、司法、市政等也归于公共产品之属。

　　其次，国家在专注于提供公共产品的同时，还要减少对市场的行政干预。实际上，在市场经济的形成过程中，会逐渐演化出一套有效的自我约束机制，保证交易能够顺利实现。人们之所以会都认同这套行为规范，是因为如果大家都遵守这套行为规范的话，每个人都会从参加交易和分工中获益。在向市场经济过渡时期，由于大量的契约现在可以借助于民间非正式规则实现，因此将减少对国家管理工作的数量，这要求国家改变计划体制下“什么都管”的做法，适时地退出对市场的行政干预。

　　以上说的是需要从立宪层次上明确界定国家和市场之间的界限。政治学和法学中的宪法是指治理国家的根本大法。我们所用的立宪是布坎南等人在公共选择理论中使用的概念。在布坎南看来，立宪是指在制定政治决策之前首先制定“制定规则的规则”。

　　立宪之必要性在于，给定权利的分配，在各个当事人之间就会根据自身约束条件和不同的偏好进行自发的谈判，这样自然就会达成合意的契约，制定出合适的经济政策。因此，立宪济济学关注的是首先确立制定政策的规则，而不是争论经济政策的具体内容。其实，过渡时期成功的经济政策，或说任何时候成功的经济政策，都在于启动一个正确的过程。

　　经济学中的立宪改革首先是指财政改革。这正如我们前此所述，财政不仅关系到国家的政治统治，而且对经济全局有深远和全面的影响。财政立宪首先会以税制改革的形式体现出来。这是因为，税种和税率的选择先于财政支出决策，而且一旦确定就要保持相对的稳定性，因此适宜于在日常政治决策过程之前的立宪阶段决定。公共支出决策则主要是在日常行政过程中决策的。此外，公共支出是不可分的，其规模和构成确定之后，所有的人都同等分享；而税收则是可分的，税收在各社会集团之间的分摊牵动社会各阶层的利益，经过广泛谈判达成最终意见一致的集体决策成本极高，所以也不能经常决策。

　　1994年开始的税制改革似乎正是为中国经济立宪的起步。这样一项重大的制度创新，在没有发生重大社会动荡的情况下“初战告捷”，是非常难得和成功的。不过，实践中也出现了不少问题，表明财政改革实际上是一项艰难的制度创新。

　　首先，对既得利益集团的照顾使财政改革保留着许多旧体制的特征。分税制改革中，按1993年税收基数返还的作法，便是中央与地方讨价还价的妥协结果，由于中央实际上作出了太多让步，而改变了原有方案。在国有企业利润分配制度方面，实行税利分流、税后还贷的同时，也采取了一些变通性方法照顾国有企业的现状。过度让利可能会使改革在某种程度上流于形式。

　　其次，1994年的财政改革是在国家财政持续困难并且陷于异常窘迫境地的背景下推出的，这使得本次改革的回旋余地很小。财政改革因此很难落实重构财政运行机制的长远设想。

　　最后，改革的困难还反映出，在过渡时期，进入决策过程的更多的是有着明确利益差别的利益集团，而不是分散而广泛的公民。这一特殊性究竟是增加了，还是减少了改革的阻力，仍是一个有待进一步研究和证实的问题。一方面，小集团在政治决策中谈判能力较强，而且在稳定社会中力量将越来越强，会使国家在讨价还价，尤其是一对一的讨价还价过程中步步倒退；另一方面，当公民参与政治决策尚不广泛，社会和舆论对税制改革尚不敏感时，加紧推进必要的税制改革反到是比较方便的。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

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