审计“风暴”之后

　　《中国经济周刊》记者穆易/北京报道

　　风暴”从中央部委刮起

　　有一股风暴，从今年6月23号开始：

　　当日，在十届全国人大常委会第十次会议上，审计署审计长李金华提交了一份触目惊心的、“沉甸甸”的审计“清单”，不仅中央一些部委赫然在榜，而且资金使用“黑洞”之大也使人瞠目结舌：

　　国防科工委、科技部将几十亿元的专项资金预留；长江堤防工程款大量被侵吞；体育总局动用奥委会1亿多元资金用于职工小区建设……报告中的18项内容，每一项都足够震撼，而且很多都与最基本的国计民生有关。

　　审计署审计科研所副所长崔振龙告诉《中国经济周刊》，这次审计出来的问题大体分为几类，有的是在重大工程中弄虚作假，偷工减料，出现严重质量问题；有的是挤占挪用包括救灾款在内的各项资金；有的是虚报项目套取资金；还有非法圈地，投资效益差，人为少征税等等。

　　“问题发生的范围广，涉及的行业多，上至中央国家机关，下至企业，从大城市到偏远山区，问题几乎普遍存在。另外，违法违规者的胆子越来越大，上亿元的救灾款或是奥运专款都敢挪用。李金华在谈到长江大堤工程质量问题时说，有人以权谋私，大肆受贿。‘大肆’二字所形容的，肯定不是小打小闹，也不是偷偷摸摸，而是公然犯罪了。”中国人民大学法学院展洪德博士严肃地对《中国经济周刊》说。

　　耐人寻味的“争议”

　　这份令人触目惊心的有中央一些部委赫然上榜的审计“清单”公布后，全国上下一片哗然。而在一片沸沸扬扬中，一些部委人员还在以“还没有看到相关报道”、“不知晓”、“不便说”甚至“无可奉告”等托辞，来搪塞、拒绝公共媒体的采访和追问。

　　一个巨大的疑问萦绕脑海、挥之不去：许多相关部委，怎么连个表明态度和立场的“姿态”也没有？“所表现出的已不仅仅是权力的傲慢，还有对公众民意的漠然。”展洪德说。

　　还有一些被点名的单位甚至感觉不舒服了：

　　云南大姚地震灾区相关部门否认自己挪用过救灾款物；而锦州交行和法院方面则公开声称，他们搞出的“批量核销”，是“具体工作程序上出的问题，不能说是‘联手作假’”；国家体育总局一方面接受审计署报告的结论，另一方面，却认为有媒体的报道与审计署公布的“总局动用中国奥委会资金”这个信息不相符，有的甚至出入较大。而据说该媒体已经承认错误，表示道歉。

　　原国家电力公司是此次被暴露出来问题最严重的部门，他们的相关负责人称：“在全体员工紧张工作应对电力短缺的多事之秋，国家审计署披露此事从一定程度上影响了国电公司员工的士气。”

　　长江重要堤防隐蔽工程建设管理局的一位工作人员在接受中央电视台采访时，则干脆怀疑审计署的动机是“表功”。

　　很显然，在审计报告的刺激下，政府部门内部的冲突开始显露出来，打起了媒体战。

　　中国政法大学法学院蔡定剑教授在接受《中国经济周刊》采访时说：“目前，审计署与被点名单位之间的媒体战，只会让公众糊涂。审计署不是司法机关，它的报告是否可信，最好让纪检监察部门在这个时候跟进，澄清这些问题。”

　　除此以外，人们还想弄清：为什么一些问题年年出现，却始终得不到解决？为什么那么多部门在公共资金使用上会违法乱纪？为什么有的部门可以一而再地出问题？为什么去年引起巨大反响的审计报告，后来问题得到处理、责任人被追究的，大多是地方部门，而被点名的中央部委最后是怎么处理的，迄今为止无人知晓？究竟谁应当为那些触目惊心的违法乱纪行为负责？

　　追惩缺位之忧

　　来自审计署的资料显示，1998年至2001年，全国共完成经济责任审计项目5.7万个，审计党政领导干部4.2万名，国有企业领导人员1.5万名。但是直到上届政府，审计报告才开始向社会公开。

　　1998年的审计报告揭开了粮食收购资金6年来损失2140亿元令人瞠目的事实；1999年的审计报告曝出了水利部甚至在1998年大洪水期间仍将水利资金挪作他用的惊天大案；2003年审计并公开披露财政部违反预算法问题、社保基金问题、国有资产流失问题；今年的审计报告又揭露出：7个中央部委共套取财政资金近亿元、国家电力公司决策失误造成重大损失等等。

　　国家审计署揭露的国家机关违法使用财政资金的腐败问题已经不是第一次，从1996年国家审计署向全国人大常委会提交审计报告以来，差不多每年都要披露类似的严重问题。时间过去了8年，问题年年揭露，违法腐败势头未见遏制，国库资金仍然以令人心灵抖颤的数目被人鲸吞。这又是为什么?

　　蔡定剑指出，通常情况是审计报告出来后，人大常委会开始呼吁“追根问效”并要求国务院将处理结果上报给人大。前几年一般是国务院在年底以前提供一份有关处理结果的文字性“通告”，还并不是一个正式的报告。除了个别比较严重的案例，人大委员审议和要求查处的压力比较大，查处的力度也比较大外，其它案例查处力度不足。此外，查处报告不向社会公开也使得社会监督缺位，给内部留下一个通道，屡查屡犯的原因正是对问题没有查处，即使查处，结果也不公开。

　　“虽然过去一些年，审计机关勇敢地抖出了一些问题，但政府追查责任的措施并没有跟进，重要的违法责任人并没有被追究，这无疑使违法者有恃无恐。往年根据审计报告也查处了一些违法人员，但都是些具体办事的工作人员。而一个部委几千万甚至上亿元的资金被挪用或侵吞，领导不应该不知晓，有的就是领导直接决定和参与的，可是领导既不负直接违法责任，甚至连领导责任也很少追究。”展洪德如是说。

　　展还举例，如2002年审计报告查出某部领导集体决定挪用水利基金用于盖楼，当时常委会审议报告时，委员们强烈要求追究有关领导的责任，但是该领导已易地做官，只给了一个行政处分了事。

　　目前公开出来的处罚结果包括：1998年，粮食系统违规违纪问题共立案2268起，1302人受到党纪政纪处分，172人被追究刑事责任；1999年，审计三峡移民资金和移民建镇资金，挤占挪用现象严重。其中重庆丰都市国土局原局长黄发祥共贪污移民资金1556万元，此人后被以贪污罪判处死刑。

　　1999年被审计出来的原国家水利部因挪用水利资金数额较大，原部长被追究行政责任。“这是我所知道的唯一一起部级领导干部受到处分的案例，而被审计出来的局级、处级领导，如有直接受贿或挪用资金的，受到刑事追究的也有不少。”蔡定剑表示。

　　而更多的是被揭露出有严重违法和腐败的单位，领导根本没有负任何的责任，甚至照样升迁了。这样审计虽被“高高举起”，而处理却被“轻轻放下”，这又何以能服人，何以能警世？对审计结果不追责问效，对违法者不严加追究，审查虽无私无畏、忠勇可嘉，却仍然可能是劳而无功。

　　不难看出，违法违规的主体“规格”如此之高，在某种意义上使事件本身得以“放大”，具有更鲜明的标本价值：中央国家机关掌握有大量的政策及资金、财物资源，其违规违法造成的损失更大；由于其特殊的地位，其行为还具有一定的“辐射”或“示范”作用。这份报告所揭示出的问题，暴露出“规矩”高层权力问题的软肋。

　　该向谁问责？

　　按照审计法规定，国家审计机关只是对中央预算执行情况进行审计监督，对地方项目一时难以照顾到。另一方面，审计部门编制有限，人手不足，开展工作时也不可避免遇到方方面面的干扰。因此，一年之中审计发现的问题大概只是冰山的一角。即使如此，暴露出来的问题已够触目惊心了。

　　但是，审计发现问题之后又该怎么办？审计法规定，被审计单位的财政收支、财务收支违反法律、行政法规的规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。也就是说，那些胆大包天，大肆犯罪的人最终难逃法网。然而，对于被审计单位的领导们该追究什么责任，目前似乎没有什么明确的说法。照现有的法规，国家仅仅对“县以下党政领导干部任期经济责任审计”和“国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计”有相应的规定条文，再上级的部门似乎就无人承担审计责任了。

　　“其实，领导责任审计制度早有完善的必要，审计责任的‘关口’应该上移。无论什么部门出现重大问题，不能只把板子打在下面，主管领导必须承担相应的领导责任和管理责任，至少也要追究用人失察的责任，这实际上也是问责制的一部分。当然，审计责任的具体区分和认定，还需要仔细研究并制定相应的规定。”蔡定剑说。

　　审计体制堪忧

　　根据《宪法》第一百零九条规定，地方各级审计机关实行双重领导体制，“对本级人民政府和上一级审计机关负责”。而独立审计原则是审计监督的一项基本原则。

　　而现行的“地方审计机关审计业务受上一级审计机关领导为主”，从立法初衷上看，其目的是为了保障其依法独立行使审计监督权，发挥其在国家宏观经济管理中的作用。但从实际上看，除了上级审计机关安排的行业审计外，地方审计机关有很大一部分审计业务受地方政府的左右，而业务上的领导关系在一些地区也只能成为形式，这种情况在全国带有普遍性。

　　中国审计学会理事、武汉大学商学院教授廖洪认为，审计署要发挥更大的作用，就必须从审计体制和地位上解决问题。他说，我国的审计体制有四个弊端：双重领导体制难以保证审计独立性和审计监督职能的充分发挥，这也是现行审计体制下最大的弊端；现行审计管辖范围导致了审计盲区的存在；透明度差；审计资源配置不合理。

　　崔振龙也认为，目前，审计署和地方审计分工明确：中央财政资金原则上由审计署直接审计，地方财政资金由本级审计机关负责审计。但地方审计要动真格的，难免出现“自打嘴巴”局面。

　　审计界人士指出，地方在专项资金使用中的问题肯定比中央部委更严重，只是没有哪个省市肯抖落出来。

　　一位县级审计局长告诉《中国经济周刊》：“对地方各级审计部门来说，揭露问题意味着与自己的‘老板’过不去。”

　　另外，经费困难、地方审计机关负责人的任免基本上受地方政府的控制以及审计强制措施弱化也往往使地方审计执法陷入无可奈何的尴尬境地。

　　李金华审计长戏称自己是国家财产的“看门狗”，只靠这一只“看门狗”恐怕看不住国家所有的财产，这就需要各地、各级审计机关进行大力地配合，只有当每一只“看门狗”都忠实地履行自己的职责的时候，国家的财产才能够做到高枕无忧。

　　廖洪认为，我国审计体制改革应分两步走：在现阶段，对现行审计体制进行完善和调整，以增强独立性为主，加强审计监督力度；待各方面条件成熟后，向立法型体制转变。他的一个设想是，“设立中央审计委员会，与中纪委一起，前者管经济监督，后者管党纪监督，双方相互配合，级别对等。”

　　拷问现行财政体制

　　审计署审计长李金华说，中央预算管理中存在的主要问题有：预算外资金清理不彻底；部分资金使用脱离地方政府、人大的管理和监督；一些作法影响部门预算的真实完整；部分专项转移支付管理仍不够规范。中央基本建设预算管理中也存在部分中央预算内基本建设投资按基数法分配，不够合理等问题。此外，部分中央部门和单位存在挤占挪用财政专项拨款和其他有专项用途的资金等问题。

　　而审计署的审计，终究属于事后审查，尽管意义重大，但从制度层面上来看，最重要的还是要建立起完善的事前防范机制。

　　著名经济学家、高盛集团(亚洲)董事总经理胡祖六和崔振龙在接受《中国经济周刊》采访时都表示，这次审计署审计出来的问题，集中体现在预算和财政管理领域，反映了政府预算系统和财政管理系统仍然存在比较严重的缺陷。

　　预算“太分散又太集中”

　　目前审计发现的种种问题，大多属于预算执行中的违法违规。对此，全国人大常委会有权并应当进行深入调查。但是，杜绝预算违法违规，关键还是约束那些利用公共资金的各个部门的权力，这就需要改革当下的预算管理制度。

　　目前，中国除了财政部，拥有预算分配权的还有国家发改委、科技部、国防科工委等几个部门，这破坏了预算的完整性，和当前推进的部门预算改革目标相悖离。

　　中央财经大学财政系主任马海涛教授在接受媒体采访时用“太分散又太集中”来概括部门预算方面存在的问题。他说，这是指两个层面而言：从总体看，预算编制权限过于分散，很多部门作为预算编制单位权力很大，弹性很大。而具体到部门内部，预算决定权又高度集中于少数领导手中，在很多情况下就是“一把手”说了算，下级工作人员也编制了预算，但是会不会改动，往往就是领导一句话的事。

　　国家发展和改革委员会经济研究所副研究员刘国艳也表示，预算法规定，如果在预算执行过程中遇到预算收入超收或短收情况时，政府应该提出追加或追减预算的调整计划，经相应的人大机关批准，然后调整年度财政预算。但大部分地方这项工作常常被忽视，少数地方调整预算虽经人大批准也流于形式。

　　加强人大监督作用

　　刘国艳说，必须确立民主理财、依法理财的理念，要形成“铁预算”—人大一旦通过，除少数特殊情况外，谁也无权改动。

　　专家指出，目前全国人大所审计的预算报告，存在两大问题：一是过于粗略，各部门只有总体数字，而缺乏部门内部的详尽预算—应当明确一点，全国人大是最高国家权力机关，政府各部门的每一分钱支出，都需要经过人大的审议批准。二是执行中弹性太大，几亿乃至数十亿巨资，可以仅仅根据部长、甚至局长的好恶，而随意改变用途，甚至都未必知会人大。这样的“灵活性”，给各部门挤占挪用财政专项拨款、财政收支不列入预算等违法违规，提供了非常便利的条件。

　　“应当特别强调预算执行过程中监督的重要性。要想解决挤占挪用问题，必须在预算执行过程中引入监督制约机制，其中包括财政监督、人大监督和公众监督。”马海涛肯定地说。

　　呼唤“阳光财政”

　　审计报告反映出的一大问题是挤占挪用专项资金：中国奥委会专项资金、财政扶贫资金、灾区救灾款、国债建设资金都有人敢挪用甚至私吞。挤占挪用财政资金是个说了多少年的老问题，怎么就管不住？

　　中国人民大学财政系副主任张文春认为，最根本的还是一个财政透明度的问题。目前公众对政府开支的监督还很不够。政府的收入来自纳税人，纳税人当然有权知道这些钱怎么花。而现在，对于预算是怎么编制的，资金都用在了什么地方，老百姓并不清楚。缺乏公众监督，就免不了有暗箱操作。

　　有媒体称，财政部设计的公共财政体制究竟是不是真正意义上的公共财政，有关人士一直深表怀疑，并认为那不过是政府主导下的财政支出流程的再造。而公共财政的本意，应当是纳税人主导的财政，是指各级政府的财政资金(包括税和费)取之于民，用之于民，收支的各个环节都接受人民监督，人民则主要通过经其选举产生的代议机构监督政府财政，在中国，这个机构就是各级人民代表大会。

　　但是现实中的各级人大，普遍存在着既缺乏财政监督的手段(省以下人大大部分没有成立预算监督委员会)，也缺乏财政监督的能力(没有配备专业财会人员)的状况。在这种情况下，行政系统的内部监督就显得更为现实。比如，全国审计系统共有8万多名专业财会人员，仅国家审计署就有2000多人。

　　但是内部监督毕竟是内部监督，有多少能够落到实处，以往的历史并不能让人乐观。因此，从制度创新的角度考虑，如果审计系统能够直接对人大负责，那么监督起来肯定会更加顺畅。事实上，审计部门隶属行政系统的划分在国外并不常见，西方国家的审计部门多对立法和司法系统负责。

　　1990年代中期，有经济学家曾对靠行政审批立项、动用公共资金兴建的一些所谓“重点工程”作过总结：“项目论证之时，就是腐败开始之日；竣工投产之初，就是亏损破产之始。”痛心的总结，多年之后仍能得到印证。

　　在过去的集中计划体制下，行政部门掌握绝大部分资源，财政收支无需公开透明，社会公众也无此诉求。现行财政制度仍延其旧习，公开性和透明度不高。按照目前的预算编制办法，人大及其常委会对全国或本地区的预算只有一个宏观数字，而缺乏详尽的部门预算。比如，发改委、国防科工委、体育总局本年度有哪些具体详尽的开支项目，除了该部门负责人之外，几乎无人知晓，可能连财政部都不知道，全国人大更不知道。

　　“有人将审计署的报告称为‘审计风暴’这未免太感情化了。如果没有合理的机制和制度做保障，不能从源头上解决问题，‘风暴’刮一阵就会过去，审计部门仍摆脱不了‘年年审计年年忙，按下葫芦起来瓢’的尴尬状况。”崔振龙不无忧虑。

　　专家建议，政府应该建立一个合理的制度来堵塞漏洞，这才是政府的责任和应该做的工作。需要重新构建公共财政制度，核心是强化人大及其常委会在预算编制、监督中的权威作用，从而把财政真正纳入法治、民主的框架中，使财政资金不至于被不良官员滥用。假如能确保这样一套制度正常运转，大概就不至于每年都只能靠一场审计风暴来解决财政资金使用中的痼疾了。

　　资料1：

　　李金华：中央其他部门预算执行中主要存在五个问题

　　审计署审计长李金华6月23日向十届全国人大常委会第十次会议报告2003年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况时说，通过审计55个中央部门和单位2003年度预算执行情况，查出的突出问题有：

　　7个部门采取虚报人员、编造虚假项目等方式，套取财政资金9673万元。如国家林业局调查规划设计院等4个单位编造、变造7份“林业治沙项目”贷款合同，套取财政贴息资金415万元。

　　41个部门挤占挪用财政专项拨款和其他有专项用途的资金14.2亿元，主要用于建设职工住宅、办公楼和发放各类补贴。如1999年以来，国家体育总局动用中国奥委会专项资金1.31亿元，其中用于建设职工住宅小区1.09亿元，用于发放总局机关工作人员职务补贴和借给下属单位投资办企业2204万元。

　　一些部门预留预算资金问题比较突出。一是有预算分配权的部门年初大量预留资金。2003年，国防科工委共分配预算资金162.1亿元，年初预留62.91亿元，预留比例达38.8%；科技部在年初分配预算资金时，将科技三项费用17.01亿元全部预留，直到当年8月至11月份，才采取追加的方式批复到有关地方和部门。二是22个部门在向所属单位分配预算资金时，年初预留223.69亿元，占财政部批复预算的13.65%。上述做法造成资金分配随意性大，不符合部门预算改革的要求。

　　此外，基本建设和事业发展专项资金闲置问题比较普遍。抽查23个部门管理的43个基本建设和事业发展专项资金项目，截至2003年底，财政部累计拨款31.14亿元，项目实施单位实际仅使用12.61亿元，资金闲置达18.53亿元，占项目预算拨款的64.74%。

　　根据全国人大常委会和国务院的要求，审计署还对国务院24个部门2003年度决算(草案)进行了审签。从审计情况看，部门决算编报不真实、不规范的问题仍然存在，主要是少报收入和结余、虚列支出、漏汇少汇部分资金等，涉及金额40.54亿元。

　　资料2：国家审计署的职能

　　我国每年的财政支出高达1万多亿元人民币，这些钱投入到基础设施、公共事业建设、国防、教育、粮油补贴、菜篮子工程以及老百姓的社会和医疗保障。那么这些和我们每一个人的生活都密切相关的钱，是不是用到了该用的地方，是不是发挥了应有的效益，国家专门有一个机构来对此进行检查和监督，这个机构就是国家审计署。

　　国家审计署不仅要向国务院总理提出审计结果报告，而且从1996年开始，每年都要向全国人大常委会做审计工作报告。1999年国家审计署审计长李金华在九届全国人大常委会做审计工作报告时透露，通过对国务院53个部门和直属单位的审计，发现43个部门挤占挪用财政资金31.24亿元，平均每个部门7200多万；2000年的审计报告透露，有36个部门挤占挪用财政资金21.09亿元，平均每个部门5800多万；2001年的审计报告透露，有39个部门挪用财政资金5.16亿元，平均每个部门1300多万；同前两年相比，已经有了明显好转。当年，李金华审计长提出，通过审计监督，力争在3年左右的时间使中央各部门不再出现大的违法违纪问题。