《财经》杂志特供稿件：电信法草案上路

　　新的《电信法》草案仍未解除电信基础业务的准入障碍

　　本刊记者 王以超 段宏庆/文

　　在酝酿了将近四年之后，备受瞩目的《电信法》终于正式上路了。

　　6月中旬，信息产业部部长办公会正式通过了《电信法》草案。如无意外的话，这部承载了太多等待和希望的中国电信领域的基本法，在7月底之前将正式递交给国务院法制办。

　　立法曲折

　　说《电信法》万众瞩目，并不夸张。因为截止到2004年5月底，根据信息产业部的统计，中国的固定电话和移 动电话用户总数已经超过了5.9亿户，远远超过了美国，成为数量上当之无愧的全球第一电信大国。如果这样庞大的市场和用户群体的利益，却只能依靠一部名为《电信条例》的行政法规来加以规范和保护，无论从哪方面看都颇有些黑色幽默的意味。

　　早在1980年代，当时的邮电部就首次提出了立法的设想，并开始起草草稿。但一直到1998年，《电信法》才正式列入了九届全国人大常委会的立法规划；此后又过了三年，2001年4月份，信息产业部才开始成立电信法起草领导小组、工作小组以及专家咨询委员会，立法工作从程序上实质启动。

　　2001年，业内对于《电信法》的制订弥漫着一种乐观主义情绪。一些最初参与的专家对《财经》表示，当时希望在两年内，也就是在上一届政府的任期内完成整个立法进程。

　　不过，时任信息产业部部长的吴基传在一次内部会议上的讲话，似乎就暗示了这种不确定性：《电信法》非常必要，要加速起草，但“同时也不能太急”。

　　实际上，此后近两年的时间内，《电信法》的立法工作远没有想像中顺利。尤其在立法的思路上，据说不仅参与的专家，就连一些国务院高层领导也不满意。

　　一些专家甚至直言，如果把已于1993年颁布的《无线电管理条例》和2000年颁布的《电信条例》做一个拼盘，将了无新意。

　　信息产业部电信研究院通信政策研究所法制监管部主任续俊旗参与了草案起草工作，他对《财经》透露，转折点在2003年2月份。在现任信息产业部部长王旭东以及当时担任政策法规司司长的蒋耀平的推动下，《电信法》草案的体系结构和章节设计开始了重新论证。

　　据说，这次重整，除了参照《电信条例》已有成果，还参照了国际电联以及中国加入世贸组织的相关规定。同时，就《电信法》草案的基本框架，还在横向上与美国、日本、英国以及中国的香港和台湾地区进行了对比。此外，还吸收了国内银行、证券以及保险等行业的立法经验。

　　2003年10月，《电信法》草案第三稿正式问世，并正式被送至包括国家发展与改革委员会在内的众多国家部委、各省通信管理局、各大电信运营商以及众多专家。此后，信息产业部先后召开了各个层次的内部会议，以便广泛地征询意见。

　　2004年5月，对《电信法》起草一直颇为积极的原政策法规司司长蒋耀平，被正式任命为信息产业部副部长。在业内人士看来，这不仅是《电信法》加速的一个信号，同时也暗示去年的第三稿已经为新的《电信法》奠定雏形。

　　准入难题

　　准入是《电信法》“必须解决的第一个问题”，《电信法》起草专家咨询委员会委员、中国社科院法学所周汉华教授说：“如果没有不同的经营主体，谈什么市场定价和有效竞争？结局只能是寡头垄断。”

　　据说，在信息产业部组织的内部会议上，周和北京大学的张维迎教授、北京邮电大学的阚凯力教授等不少专家，均主张要降低准入门槛。

　　其中，以张维迎的观点最为激烈。张坚持认为，不管是在业务准入，还是在稀缺资源的配置上，都应该对包括民营企业在内的其他主体，采取完全开放和平等的态度。

　　周汉华指出，虽然目前各国准入制度不尽一致，而且市场结构也有差异，但无论是日本、美国以及欧盟，还是不少发展中国家，总的趋势都是逐步放宽电信市场的准入。

　　在他看来，各国的电信业的发展基本上都遵循了一个“X”形轨迹，即电信普及率不断上升，资费不断下降。但在过去的10年中，中国移动电话的基本资费标准却一直没有真正调整。虽然在一些地方出现了隐性降价，却是为监管者禁止的行为，绝大部分消费者并未从发展中获得充分的实在利益，而移动运营商则利用掌握的国家资源获取了超额利润。

　　仅去年一年，中国移动这家纯移动业务的运营商，其股份公司的营业收入就达到了1586亿元人民币，净利润为356亿元。净利润率则超过22%，国内众多的垄断性公司也无出其右者。

　　原诺盛咨询电信分析师王克瑞认为，如果说早期政府采取比较严格的准入政策，是为了给国有电信公司的转轨创造比较宽松的外部竞争环境的话，随着国有电信运营商已初步完成经营机制转变，应该逐步对包括民营企业在内的其它主体开放这一市场。

　　他对《财经》表示，中国国有运营商仍然普遍态度傲慢，服务上也存在明显不足，这些问题的解决，有赖于更宽松的准入政策。

　　实际上，一些业内人士也担心，由于竞争远未充分，获得超额利润的国有电信运营商，往往比其它企业具有更强的政策“俘获力”，同时也对正常的市场秩序拥有更大的破坏力。目前市场上出现的电信资费混乱局面，与其说监管不力，倒不如说一开始就没有打算让市场真正发挥作用。

　　2004年7月1日正式实施的《行政许可法》更使业内外对于彻底放开电信准入充满期待，但据《财经》调查，上述意见未能在《电信法》草案中体现。在《电信法》最终的送审稿中，第六条规定，经营基础电信业务仍然需要“经电信监管机构审查批准”，而随后的第十条又规定，“在涉及电信稀缺资源、公共资源配置以及关系公共利益的情况下，电信监管机构可以对基础电信业务经营许可证实行数量限制”。

　　周汉华在接受《财经》采访时批评说，硬性的数量限制显然不符合中国加入WTO的承诺精神，很可能引发潜在的贸易纠纷。而北京邮电大学经济管理学院院长吕廷杰也反对这种数量限制。他认为政府的职责是制定规则和机制，也可以考虑设定基数，但具体的容量应该由市场本身决定。

　　一些业内人士指出，印度目前只有1亿多电话用户，尚且有八家国有和私营的运营商。而中国的电话用户已经逼近6亿户，却只有六家基础电信运营商，且多非全业务运营商。他们认为，即使遵循数量控制的原则，也应有更大的准入空间。

　　产权焦虑

　　现有的六大国有电信运营商，自然是放宽准入限制最为坚决的反对者。这很容易理解。而业内持谨慎态度的专家则从行业发展角度对放开准入表示担忧。

　　在他们看来，国务院国有资产监督管理委员会(简称“国资委”)的成立，形式上把信息产业部的国有资产保值增值功能剥离了，“政企分离”可说已经初步完成，但“政监分离”还是一个遥远的未知数，信息产业部还承担着制订宏观政策等多方面的功能。在已经上市的三家国有电信运营商中，目前国有法人股的比例都超过了七成，一旦几大国有运营商在竞争的压力下出现大面积亏损，显然谁也负不起这个“政治责任”。因此，当务之急应该是盘活现有的国家资源，然后再逐步开放准入。

　　有消息说，正是出于这种忧虑，现有的国有运营商彼此之间整体或者部分重组的声音，一直没有中断过。被公众广泛讨论的方案更是林林总总，包括将中国移动和中国网通、中国电信和中国联通分别合并的“四合二”方案，将中国电信和中国铁通、中国移动和中国卫通、中国网通和中国联通分别合并的“六合三”方案，还有将中国电信和中国网通的移动业务剥离重组成第三家移动公司的建议。

　　据悉，截止到目前，中国铁通进军移动业务的申请，仍然没有获得国资委的正式认可。即将到来的第三代移动通信业务动辄上百亿元的投资，显然变成了一个并不轻松的话题。

　　信息产业部电信研究院通信政策研究所法制监管部主任续俊旗则表达了进一步的担忧。

　　他指出，一旦放松准入，首先受益的很可能并非民营企业，而是那些有着政府背景的国有企业。由于内部没有约束机制，外部没有控制机制，这种以国有企业为主角的“圈地运动”，所带来的过度投资，要远比美国1996年出台《电信法》后带来的投资狂潮可怕得多，很可能导致整个行业整体萧条。

　　另一方面，在过去三年中，呼吁国有电信运营商实现产权多元化的声音一直不绝于耳，但在现实中却一直处于停滞，这也将即将分娩的《电信法》置于相当尴尬的境地。

　　吕廷杰直言，如果电信运营商国有独资的状况不发生根本性的改变，即使有相应的法规，要真正实现从行政管理到独立监管的转变仍然很困难。

　　他指出，上述“四合二”等诸多方案，看似完美，实际上仍然只是“原地踏步”，逃脱不了治标不治本的“炒冷饭”下场。

　　“《电信法》一直要站在产权结果多元化的旗帜之下，只有这样，那些看似激进的措施，实施起来才更稳妥。这一调整的进展如何，将决定着今后采取什么样的方式来监管市场。”吕廷杰说。

　　互联互通、资费监管及退出机制

　　从《电信条例》到《电信法》，要解决的并不是几个具体的问题，更主要的还是一种系统性制度设计的问题。

　　互联互通问题显然是一个最好的例证。仅2003年一年，据信息产业部不完全统计，在很多地方，不同运营商的网络用户之间，低于70%的接通率相当常见，在个别地方，接通率甚至长时间保持在50%以下。

　　《电信法》草案送审稿中，第三十条规定，“电信网之间应当按照网间互联的技术规定、标准，以经济合理、公平公正、相互配合、及时有效的原则，实现互联”；其第三十一条又规定，“主导的电信业务经营者不得拒绝其他电信业务经营者提出的互联要求”。

　　由中国社科院等单位共同设计的新的互联互通资费标准，此前外界纷纷传言将于今年6月开始执行，但直到今天仍未浮出水面。

　　据《财经》了解，新资费标准的执行仍然有待时日，基于成本的定价方式已经取得了广泛的认可，改变并非易事。由于各大运营商市场地位和利益诉求不同，仅在计算方式上达成妥协就很难；而真实成本数据的获得，对于行业主管机构也非常艰难。

　　在违反上述责任的惩罚方面，虽然追加了“构成犯罪的，依法追究刑事责任”的条款，并且把罚款上限，从《电信条例》规定的最高100万元上调到500万元。但这些条款对于主导运营商到底有多强的实际约束能力，很多人仍然抱谨慎态度。

　　业界普遍寄予厚望的开放电信网络方面，该送审稿的第三十八条虽然规定“电信业务经营者应当承担网络元素非绑定、平等接入、设备共置等义务”，但却附加了“技术可行、经济合理”的前提，并未对主导运营商应该承担的责任给予重点强调。

　　吕廷杰则认为，必须把开放驻地网(本地接入网络，最为重要的网络元素非绑定形式)义务，在《电信法》中重点强调。否则，现有“最后一公里”的隔绝就不会打破。

　　而在周汉华看来，对主导运营商的监管，对于所有国家的监管机构都是最大挑战。中国必须在开放准入的前提下，建立基础电信业务的退出机制，才能真正规范主导运营商的行为，有效地形成市场定价机制。否则，仅仅上百万元的罚款，对于这些庞大的企业来说只不过九牛一毛而已。

　　他建议，对于在区域市场存在严重问题的运营商，应该吊销其本地牌照。而其拥有的频率、号码等稀缺资源，则可以公开拍卖给新的市场进入者，以保持竞争结构的均衡。

　　另外一个有争论的问题是电信技术标准方面。从最终的送审稿来看，技术标准的非强制性以及国际性，都凸现了“技术中立”的特点。对此，业内普遍给予了肯定评价。弗罗斯特.沙利文中国公司总经理王煜全就对《财经》表示，电信业是一个技术更新相当快速的行业，法律本身有一定的滞后性，因此一定要尽量避免这种内在矛盾，防止影响整个产业的发展。

　　但也有人士担心，这是否会影响国内电信企业的技术创新，并导致市场被跨国公司所垄断？周汉华表示，中国完全可以通过制定《反垄断法》，包括禁止滥用知识产权等方面的法律加以平衡。

　　或许今天，信息产业部比以前任何一个时期，都更有积极性来推动《电信法》。因为从7月1日开始实施的《行政许可法》，将给其行政方式的管理带来长久的挑战。

　　但在同一日，由信息产业部和国家发展与改革委员会联合发布实施的《关于进一步加强电信资费监管工作有关事项的通知》(204号文)，就已经被不少专家质疑为与新执行《行政许可法》的精神存在相悖之处。

　　走在路上的新的《电信法》草案最终命运如何，仍有待国务院法制办和全国人大常委会等立法相关机构来定夺，但无论如何，这部酝酿期长达20年的行业法已经迈出了重要一步。

　　本刊实习记者明茜对本文亦有贡献

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