理论背景

　　今年以来，我国财政税收保持了高速增长态势。上半年全国税收收入7585亿元，比去年同期增长27％；全国财政收入7872亿元，比去年同期增长26％。财税收入增长已经高出经济增长将近20个百分点。财政税收的大好形势，却给经济理论界、一些政府部门和企业界带来了疑惑和议论：政府是否应采取减税政策？

　　一、财政税收高速增长的原因

　　财政税收增长是由多方面原因促成的。总的来看，经济增长的恢复和企业效益逐步好转是基本因素。前两年出现了一些特殊因素，如打击走私使海关税收大幅增长，对整个税收收入增长带动很大。去年和今年的税收增长，出现了一些新的因素。

　　第一，经济因素。经济效益好转，工业产品产销率进一步提高，国有企业利润大幅度增加，进出口贸易活跃，社会消费零售总额保持稳定增长，城镇居民收入持续增长，这些均为财政税收提供了稳定的财源。

　　第二，管理因素。今年，“金税工程”开始在一些地区建成并投入运行，并在税收征管中开始发挥重要作用，防止税收流失的功能已经初步显现。

　　第三，国有企业三年脱困的政策因素。在实行“债转股”政策的580户国有大中型企业中，80％以上的企业迅速扭亏为盈，企业利润大幅度增加，效益明显提高。

　　第四，特殊因素。首先，今年实行的一些政府收费改为税收，使一部分政府基金转作财政税收收入。其次，作为国有企业纳税大户的中国石油、中国石化两大集团，受去年石油价格上涨的影响，企业销售收入和利润明显增加，集中缴纳入库税款数量很大，是今年前4个月企业所得税增长较多的一大因素。

　　二、财政税收高速增长产生的效应

　　第一，政府在资源配置中的份额明显增加。

　　我国财政收入占GDP的比重由1995年的10.7％提升到2000年15％；1995年至1997年这一比重以每年0.2到0.6个百分点上升，1998年以来这一比重每年提升1.1到1.3个百分点。这直接表明了政府在资源配置中的份额增加了。

　　从宏观层面上看，资源配置份额的变化体现了政府部门与非政府部门之间可支配财力的变化。那么在政府部门可支配财力增加的同时，哪些非政府部门的可支配财力减少了呢？初步分析包括三个方面：一是农民收入持续3年增幅减缓。二是企业下岗工人和一些部门分流人员的收入有明显下降。以上两部分可支配财力减少产生的收入效应主要导致消费需求的萎缩。三是一些非国有企业，包括集体企业、个体经营者、私有企业、非国有股份企业的税后可支配财力的增长与国有企业相比要低一些，这在产值和投资增长上均有体现。

　　第二，对民间投资产生“挤出效应”。

　　目前经济理论界和政策研究者对财政税收高速增长和国债发行是否会产生“挤出效应”的看法非常不一致。笔者认为，财政支出即国债和赤字能否产生这种效应，还要做具体分析，但财政税收的高速增长却在一定程度上引起了民间投资不足。

　　从理论上讲，政府投资的增加首先引起利率的提高，随之企业投资的资金预期成本增加，投资的预期利润下降，民间投资受到抑制。由于目前我国银行利率是由政府控制的，在政府投资增加的时候，利率依然保持着较低的水平，并没有提高。这可以作为政府投资对民间投资不产生“挤出效应”的论据。但是我们从财政税收收入的高速增长的角度分析，由于政府财力增加，一部分非政府部门的可支配财力减少，尤其是一些民营企业和中小企业的税后利润相对减少，导致一些企业反映，目前进入了“薄利”阶段。从供给角度看，企业盈利减少是构成民间投资不旺的原因之一。

　　第三，可能导致“基重”型国民经济结构的形成。

　　今年是实施积极财政政策的第四年，客观上由于政府可支配财力的增加，并且运用国债资金进行了大规模的基础设施建设、国有企业的技术改造贴息，以及增加向西部地区倾斜的投资政策，事实上形成了政府主导下的经济结构调整。基础设施建设的中长期特点，反过来又促进了对财政税收高速增长的需求和对国债持续发行的依赖。西部大开发等地区结构调整与积极财政政策也相得益彰，这使得积极财政政策的持续似乎成为必须，从而政府在经济结构调整中的角色也越来越强化。所以在客观上，从去年开始，运用积极财政政策的目的和作用在悄然发生改变，除为了保持经济增长的良好势头之外，积极财政政策的运用又成为政府调整经济结构的重要财力保障。

　　如果目前的积极财政政策不做调整的话，持续几年之后的结果可能使我国的经济结构形成一种偏“基重”型结构，即基础设施与相关产业（钢铁、水泥、建材等）在工业产值中的比重明显提高。可能会出现基础设施相关产业增长很快，轻工业、纺织业等与消费相关的行业，进入低速增长时期。

　　三、如何更好把握财政税收政策

　　第一，在当前经济结构战略性调整的情况下，应选择局部减税政策。

　　针对当前投资增长仍然依靠政府国债投资拉动，民间投资仍然不旺的情况，是否应实行总体减税政策呢？笔者认为，在目前我国经济结构需要进行战略性调整的情况下，总体减税并不是最优的政策选择，较好的选择是逐步加大局部减税的力度。这是因为：1、局部减税政策可以通过对某些税制的调整和完善以及对国家鼓励发展的产业和对西部地区投资给予税收优惠政策实现。这种做法会起到在刺激企业投资的同时，有助于结构的调整，而总体减税只会从面上刺激所有企业的投资。2、在我国目前市场机制和企业产权制度还不十分完善的情况下，市场对结构调整的阻碍还很多，单纯运用“看不见的手”来引导结构调整的传导机制还不完全通畅，因此总体减税有可能会固化现有的不合理结构。3、政府在实行赤字、发行国债时，需要保持对赤字和国债规模的控制，总体减税可能引起赤字和国债规模的进一步扩大。所以，建议在当前财政税收保持高速增长、政府可支配财力增加的情况下，加大局部减税的力度，将调动民间投资与结构调整有机结合起来。

　　第二，在财政税收大幅度增加的条件下，政府支出应注意处理好两个关系。

　　一是遗留经济问题的解决和产生远期效益的重大工程项目建设的关系。在各项经济指标好转的形势下，不可忽视许多经济的深层次矛盾和遗留问题，如银行和国有企业的坏账，只是实行了部分的“债转股”处理，但是资产管理公司如何消化这些坏账，以及还有一些没有实行“债转股”的国有企业，仍然处于经营困难的境地，这些问题的解决还需要政府配合企业改革，提供改革必要的“费用和成本”。因此政府在用大量国债进行基础设施投资时，必须从中长期角度，考虑政府财力的支撑能力，有必要兼顾眼前遗留经济问题的解决和具有远期效益的建设规模的财力安排。

　　二是“吃饭”与“建设”的关系，也就是人民的短期利益与长期利益的兼顾。目前国内有些地方“吃饭”问题并没有解决。在这种情况下，地方政府如果勉强筹集配套资金进行建设，便会形成眼前利益和长远利益的矛盾，所以要兼顾“吃饭”和“建设”、短期利益和长期利益的关系。值得特别说明的是，解决“吃饭”问题，也直接会增加消费需求，辩证地来看，“消费也是生产”，解决“吃饭”问题，同样有利于拉动经济的增长。

　　第三，在政府主导型的经济结构调整中，注意发挥市场对结构调整的作用。

　　目前的政府主导型结构调整，是必要的，但这并不意味着，这是优化资源配置的最佳选择。

　　由于政府职能的特点和局限，在结构调整中的政府行为“偏好”公共工程、国有企业和垄断行业，可能不自觉地“冷落”非国有经济和竞争行业等，在我国目前的经济结构状况下，这种政策“倾斜”可能在短期内是“矫枉”的作用，但如果持续下去，有可能形成“过正”的效果，形成新的结构偏差。所以在结构调整中，一方面政府要把握结构调整的力度和方向，另一方面要注意发挥市场对结构调整的作用，两者的结合可能更有利于提高效率，形成能够支撑经济持续稳定增长的合理结构。

　　第四，要着眼于形成财政收入持续稳定增长的税收制度和机制。

　　当前强化税收征管在很大程度上是依靠计划指标征税，这种行政性办法的优点是见效快，但缺点是容易形成“运动性”冲动。为了求得财政税收持续稳定增长，要将税收征管纳入法制轨道，尽快完善征管机制，将任务指标建立在税源信息基础之上，逐步将指令性的税收计划指标转变为指导性指标。在今后几年逐步使税收增长保持在与经济增长同步或略高一点的水平（费改税、预算外转入预算内等特殊因素除外），整个税收建立在严格征管、合理税负的基础上，可能是较为理想的状况。(作者:倪红日)

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