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复旦大学国际关系与公共事务学院教授竺乾威资料图。本文来源：清华服务经济与数字治理研究院竺乾威在“学习贯彻党的二十届三中全会精神 推进国家治理现代化”研讨会上的演讲：国家治理与制度创新——政府的作用及其局限
11月15日，中国行政管理学会学术顾问委员会与北京大学政府管理学院共同举办的“学习贯彻党的二十届三中全会精神 推进国家治理现代化研讨会”在北京大学英杰交流中心星光厅举行。中国行政管理学会会长李宝荣、中国行政管理学会学术顾问委员会主任江小涓，北京大学党委书记郝平、党委副书记姜国华出席会议，中央党校（国家行政学院）副校（院）长龚维斌，江苏省人大常委会副主任、省社科联主席曲福田等受邀出席会议。中央机构编制委员会办公室原副主任吴知论，北京大学中国政治学研究中心主任俞可平，中国行政管理学会原执行副会长、秘书长高小平，复旦大学国际关系与公共事务学院教授竺乾威，厦门大学公共政策研究院院长陈振明，北京大学政府管理学院教授周志忍，南开大学中国政府发展联合研究中心主任朱光磊，兰州大学管理学院名誉院长包国宪，北京大学政府管理学院院长燕继荣等出席会议并发言。
复旦大学国际关系与公共事务学院教授竺乾威以《国家治理与制度创新——政府的作用及其局限》为题发表精彩演讲。本文根据竺乾威教授现场演讲内容整理。
尊敬的各位老师、亲爱的同学们，大家下午好！今天我演讲的主题是《国家治理与制度创新》，题目后面还有个副标题“政府的作用及其局限”。不过，今天我不详细阐述副标题的内容，而是聚焦于国家治理与制度创新之间的内在联系。俞可平先生方才提及国家治理所面临的严峻挑战，同时指出我们国家的发展已然步入了一个新的阶段，这一点想必在座的各位皆有共鸣。在此种背景之下，如何从制度与创新的角度进一步推动国家的未来发展，我将试图就此展开探讨。
现代化进程所带来的结果是显而易见的，国家之间的分化与差异逐渐显现。有的国家跃升为发达国家之列，而有的国家则依旧徘徊在落后的境地。国家的先进与落后，实则受到诸多因素的共同影响。那么，究竟是哪些因素决定了国家的命运？在此，有两个著名的观点可供参考。其一是Jared Diamond在其著作《枪炮、病菌与钢铁》中所提出的，他认为地理环境决定了这一切，并借此解释为何欧美等发达国家与新几内亚等国家之间存在如此巨大的差距。另一个近期颇受关注的观点来自Daron Acemoglu和Simon Johnson合著的《国家为什么会失败》，该书开篇以美国与墨西哥边境的一个名为诺加利斯的小镇为例，该小镇被一道栅栏一分为二，北边属于美国的亚利桑那州，南边则属于墨西哥。尽管两边居民在地理、文化和背景上毫无差异，但结果却是截然不同的，一边繁荣昌盛，一边则相对落后。究其原因，制度因素起了决定性作用。
众所周知，这两位学者加上James Robinson 因对制度如何形成并影响经济繁荣的研究而荣获了本年度的诺贝尔经济学奖。事实上，在他们之前，道格拉斯·诺斯（Douglas North）亦强调了制度在经济发展和国家现代化进程中的关键作用。比如，在他看来，并非所有的欧洲国家都是同步进入现代化国家的行列的，率先启动现代化进程的是英国和荷兰。其原因何在？原因在于这两个国家率先确立了产权制度。再比如，诺斯对英国和西班牙两个国家的比较研究表明，在16、17世纪，这两个国家均为海上强国。然而，由于后续所选择的制度存在差异，两国走向了截然不同的发展路径。而最终的结果是西班牙比英国落后了300年。诺斯教授也因其对制度在经济发展中的关键性作用的研究荣获了1993年度的诺贝尔经济学奖。他创立的新制度经济学理论成为当时一种极为流行的分析方法。
问题在于，制度固然重要，但制度究竟是由谁制定的？诺斯并未对此问题展开深入探讨。他提出了我们所知的“诺斯悖论”，即国家的存在乃是经济增长的关键，然而国家亦可能成为经济衰退的根源。这便是广为人知的“国家两面性”理论。
那么国家是否为一种制度设计的结果？恩格斯认为，国家是私有制的产物，其产生旨在防止因私有制引发的阶级冲突可能导致的社会崩溃。从这个视角来看，国家可被视为自然演进的结果；然而，另一方面，一旦国家形成，其政治制度和经济制度便呈现出人为设计的特征。比如通常讲美国是“政治立国”，它的一套政治体系就是建国者设计的。我们在《联邦党人文集》中可以看到很多这方面的东西。Daron Acemoglu和Simon Johnson的观点也是如此，他们甚至认为政治制度决定了经济制度。政府作为国家职能的执行者，在制度的形成、执行以及制度的改革与创新发展中扮演了至关重要的角色。因此，政府的行动尤其是它的制度能力在很大程度上影响了国家未来的发展。
福山在其《国家构建》一书中提及了制度能力的问题。在福山看来，倘若以制度能力为核心要素，我们便可从制度的供给层面着手，首先探究哪些制度至关重要。书中亦涉及了设计的问题，这一议题关联到国家概念的四个方面：组织的设计与管理；政治体系的设计；合法性基础；以及文化和结构因素。此观点着重强调设计的作用，特别是政治体系的设计，这与哈耶克的观点存在显著差异。哈耶克倡导演进，认为人类虽具备理性，但这种理性始终有限。他之所以极力反对计划经济，是因为人不可能制定出完美的计划。福山的观点同样强调了在政治和经济制度方面，除了自然演进的一面外，还存在人为设计的结果。这一观点是有说服力的。
制度牵涉诸多方面，以下将对制度的创新与国家治理的关系进行简要阐述。我认为，这乃是任何国家在现代化进程中都会碰到的问题。
实际上，任何国家的制度与规章皆为特定时空背景下的产物，它们反映了特定时段内的问题，并对此给予回应。尽管宪法作为制度构成部分，在某些国家因其对国家治理体系的原则性规定而可能具备较长的生命力，例如众所周知的美国宪法。美国宪法已历经200多年，迄今仅有二十几条修正案，相对而言较为稳定。然而，我们亦须看到，除了宪法之外，诸多制度实际上具有动态的特性。这一动态特性意味着，伴随外部环境的变化，国家治理的制度亦需与时俱进。在此过程中，政府的作用至关重要。
自20世纪80年代以来，国家治理的创新主要体现在治理模式由传统的官僚模式向多元治理模式的转变，以及治理方式从官僚垄断式治理向运用市场机制进行合作治理的转变。这些变化伴随着管理思想的根本性变革，即从以官僚为中心转变为以民众为中心。
从中国的视角来看，改革开放以来最为显著的制度变革莫过于社会主义市场经济体制取代了原有的计划经济体制。这一基本经济制度的变革带来了整个社会各个方面的深刻变化。
制度创新首先源于对制度的需求，它需要回答的问题是：为何在特定的历史时刻会产生对良好制度的需求？在福山看来，真正的答案在很大程度上可能依赖于那些独特的历史背景。这些历史背景催生了对良好制度的需求。例如，梯利在其关于现代欧洲民族国家兴起的经典解释中，正是由于发动更大规模战争的需要，法国、西班牙和瑞典等国家才激发了对增强税收的行政能力以及官僚制中央集权的需求。在美国历史上，战争和国家安全的需要无疑是构建美国制度的最重要源泉。
我们也能够以中国的实例来印证这样一个观点。例如，拉开中国改革开放序幕的是小岗村的包产到户。改革从何处着手？我认为小岗村的改革实质上乃是一种产权制度的改革。简言之，就是将劳动成果与个人表现挂钩，从而激发了农民的生产积极性，打破了原来人民公社体制下“干好干坏一个样”的平均主义大锅饭体制。在原有的体制之下，个人积极性无从谈起，无法得到激发。这一改革正是从这里起步，与利益相关联。当然，这并非我们完整意义上的产权制度改革，然而确实包含了这样的成分。这一改革实际上也映射出了独特的历史背景，即中国农村的农民普遍怀有改变现状的强烈愿望，它并非仅仅局限于小岗村。为何小岗村的改革一经推行，便在整个国家成燎原之势？其缘由正在于此。
另一方面，我们应当看到，这样的改革实际上也是与政府紧密相连的。政府顺应了民众的需求，将这一改革提升到制度层面，并向全国推广，构建了一种相较于原有体制更为优越的制度，从而激发了农村的活力。由此可见政府在推动社会进步方面所发挥的巨大作用。因此，未来制度的创新首先要考虑的便是需求究竟是什么。
制度的需求可以来自存量和增量两个方面。首先是存量方面。现行的规章制度、法律等，需要明确哪些应当继续坚持，哪些已然过时，不适应时代的发展，从而需要重新制定或予以废止。在前几次会议上，我曾探讨过“城市基层自治”这一主题，并提及了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。该《组织法》制定于1989年，至今已过去35年，未曾有任何修订。虽然在2010年民政部曾发布过一份《意见》，但这并非法律层面的调整。在过去的35年里，社会发生了巨大的变化，城市的变化尤为显著，可谓翻天覆地。规章制度和法律如何体现这些新的变化？类似的情况可能不在少数，它们毕竟是法律，即便已经不合时宜，甚至过时，但依然存在。这种存在有时会妨碍社会的进步。这次马斯克的政府效率部的《联邦政府改革计划》首先就是对现有的法规和规章制度开刀，运用新技术（也即AI技术）来阅读多得几乎人工很难完成阅读的规章制度，找出一些过时的、不好的规章制度并将其剔除。此举事实上也是为接下来的联邦政府的大规模裁减做准备，当这些规章制度不再存在的时候，那么与这些规章制度相关的政府职能以及政府机构部门也就没有了存在的必要。
从增量的角度来看，社会正处于急剧变革之中，新的问题层出不穷，社会需求亦在持续产生并发生变化。首要任务在于深入了解需求，明确社会当前最为迫切的需求究竟是什么，这是开展制度变革和创新的前提条件。正如小岗村农民所展现出的解放生产力的需求，最终引发了制度层面的变革，进而触发了一场全方位的改革一样。这里一个至关重要的原因在于，改革紧扣核心利益问题，牵一发而动全身，由此开启了我国的改革进程，这一点众所周知。
创新这里涉及的第二个问题是（制度的创新与其他领域的创新都一样）创新过程中可能会犯错，因此纠错机制显得尤为重要。诺斯曾提及国家的悖论，即国家可能发挥积极作用，也可能产生负面影响，政府亦是如此。就制度的创新而言，政府有可能做出正确的决策，也有可能犯错。我刚才所列举的皆为政府决策正确的范例，但同样可以举出政府决策失误的案例，且此类案例数量众多。问题的关键在于，一旦出现失误，如何予以纠正？决策不可能总是正确的，犯错在所难免，问题的核心在于如何建立有效的纠错机制，这是制度创新过程中必须深思的问题。
从广义角度来看，制度一般涵盖三个层次：首先是最高的宪法层面；其次是国家的基本法以及相关的规章制度；再者便是通常所说的政府制定的规章制度和公共政策。
将公共政策纳入制度范畴，其原因在于政府的公共政策亦具备强制性特征。制度的创新，我认为可以触及这三个层面。然而，相较于宪法和法律，公共政策的变化与创新或许是政府所涉及最多的领域。尽管宪法和法律也会进行一些修订，但需知晓的是，宪法和基本法通常具有稳定性。比较之下，公共政策的特点在于其变动性，它通常是特定时空条件下的产物，一旦时空背景发生改变，公共政策亦需随之调整。因此，从政府的角度而言，通常所指的制度创新，更多体现在公共政策领域的创新。
在政府运作过程中，政策的变化与创新屡见不鲜，因此难免会出现失误。纠错机制显得尤为重要。问题的关键在于，我们如何判断政策的对错？通常，我们会依据政策产生的结果来评判。但对结果的评判往往会受价值的影响，一个人认为是正确的决定在另一个人看来可能是错误的。
以美国为例。特朗普第一任时期的环境政策和非法移民政策等在拜登上任后均被废除或取消，而这次特朗普上任后会再度恢复执行政策。这里我暂不对这些政策的对错发表评论，但这一纠错机制为我们提供了启示。也就是允许对一个问题存在至少两种不同的观点，反对的观点未必正确，但其存在本身就具有一种警示作用。我们需要建立一种允许并保护反对意见的机制，并以法律形式予以确认。反对意见往往能够提醒人们注意潜在的问题，尽管这些意见不一定正确，但它们的存在本身就是有价值的。
纠错机制涉及的另一方面就是对错误有时候需要采取一种包容的态度。创新在很大程度上是一个纠错的过程，犯错在所难免。错误存在程度上的差异，原则是尽量避免大错。即便出现大错，也需分析犯错的原因，有些错误是可以原谅的。此外，还需看到对于错误是立即纠正，尽量减少错误的损失，还是明知有错却一意孤行，致使错误愈发严重。倘若对犯错不加区分一律予以打击，其结果将是无人敢犯错。无人敢犯错的结果便是消极应对，即不作为。如此一来，谁也不会主动创新做事，因为“多做多错，少做少错，不做不错”，最后的结果便是无人愿意作为，仅听从领导人的指示行事。
以上我只是提及了制度创新中的几个问题。事实上，制度的创新还涉及很多方面。我这里就不一一探讨了。无论如何，制度及其创新在国家治理中的重要性是毋庸赘言的。在国家现代化发展的进程中，总会遭遇一些前所未有的问题和挑战，这需要我们具备想象力去寻求解决之道，其中制度创新的意义不言而喻。
最后，顺便再提一下马斯克领导的美国的联邦政府改革。就现在能够接触到的资料来看，这可能是美国联邦历史上前所未有的一次政府大改革，会有很多创新之举。比如，马斯克准备将428个联邦政府部门缩减至99个，这涉及了将近70%左右的联邦公务员离职的问题。规模之大前所未有。他用什么方法和举措来做到这一点？在这里，至少有两点我们是感兴趣的。改革后的联邦政府将是怎样的一副新面孔？机构和部门的重组依据什么样的原则进行？其次，如此大的动作会伤及很多人的利益，这些人肯定会成为一种抵制和反抗的力量，他是如何消除这些阻碍力量的？他山之石，可以攻玉。我们或许可以从他人的一些做法中获得启发。
我就讲到这里。■
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