来源：环球零碳
撰文 | 小陆
编辑 | Tang
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11 月 5 日，欧盟理事会最终批准了欧盟《城市废水处理指令》修订版。
修订后的指令将范围扩大到较小的城市群，涵盖更多污染物，包括微污染物，并有助于实现能源碳中和。新规则是欧盟零污染行动计划的关键成果之一。
但没想到的是，修订版一经审批通过，就引发企业界的强烈反弹。尤其是德国制药企业对于《城市污水处理指令》忧心忡忡。
该事件的最新进展是，德国多家媒体11月14日报道，德国制药协会（BPI）准备在法庭上控告该指令分摊污染治理成本不公。据德国化工协会（VCI）粗略估算，该指令所涉及的污染指令成本可能达到千亿欧元级别，如果这些成本真的按照目前该指令所规定的要被制药和化妆品企业分摊的话，估计没有一家企业能活下来。
图说：媒体报道德国制药协会（BPI）准备在法庭上控告该指令分摊污染治理成本不公。
来源：presseportal
01
新指令修订背景和内容解读
欧盟的《城市废水处理指令》（the Urban Wastewater Treatment Directive，于1991年通过。该指令的目标是“保护环境免受城市水源和特定行业废水排放的不利影响”。
图说：《城市废水处理指令》概览
来源：environment.ec.europa.eu
欧盟委员会于2019年对该指令进行了评估。评估证实，过去三十年来，该指令在减少水污染和改善废水排放处理方面被证明非常有效。
然而，仍有一些污染源尚未得到现行规则的充分解决。其中包括较小城市群的污染和广泛的有害微污染物。此外，评估强调城市污水处理部门是公共部门最大的能源消耗者之一。
于是，欧盟委员打算对该指令进行修改，并于 2022 年 10 月 26 日提交了修订指令的提案。欧洲议会和欧盟理事会于 2024 年 1 月 29 日就文本的最终形式达成了一致。
今年4月，欧洲议会通过《城市废水处理指令》重铸文本；11月，欧盟理事会最终批准了《城市废水处理指令》修订版。新指令正式生效。
该政策的初衷是美好的，认为“水是一种初级产品，属于每一个人，为每一个人服务，作为生命不可或缺、不可 替代的自然资源，需要从社会、经济和环境三个层面加以考虑和整合”。
新指令针对城市废水也做了广义的规定，“城市废水可由生活废水、城市径流和其他来源的非生活废水的不同混合物形成。办公室、学校、厨房等机构排出的废水主要来自人体新陈代谢，也属于生活废水”。
特别值得注意的是，该指令不仅从环境治理出发，而且还特别要求从”社会，经济和环境“三个维度进行整合。对于数字化也进行了规定，“该指令还应旨在加强与适应气候变化和恢复城市生态系统行动的协同作用，特别是通过城市污水综合管理规划，充分利用数字化”。
同时，该指令还规定应逐步减少城市污水收集和处理活动产生的温室气体排放，特别是通过进一步减少氮排放，同时也通过提高能效和生产可再生能源。
在城市污水中发现了三个可以避免的重要剩余污染源，即暴雨溢流和城市径流的污染排放、可能运行不良的单个系统（即处理未进入收集系统的生活污水的系统）以及目前未完全纳入第 91/271/EEC 号指令的小型集聚区。
因此该指令的应用范围极广，包括所有人口当量（p.e.）在 1000 人及以上的城市群。该计划还包括从源头上防止污染的措施，并倾向于以自然为基础的解决方案，而不是那些需要建立灰色基础设施的解决方案。这些措施可包括旨在避免未受污染的雨水进入收集系统或储存的预防性临时措施，包括自然蓄水，以及适当处理这些高负荷的初雨。
收集及处理系统以“节约能源，促进减排”为指导。在优先考虑“绿色”和 “蓝色”发展和投资的情况下，只有在绝对必要的情况下，才可考虑新建灰色基础设施。
02
中国企业也受影响
这里笔者要特别指出，中国企业如果在欧盟外生产，但产品最终在欧盟内进行销售，也受该法律指引，以及各欧盟成员国之后立法的监管。因为指引规定，“无论产品是否投放市场，也无论其各个组成部分是否在成员国或第三国生产，也无论生产商是否在欧盟设有注册办事处，或产品是否通过数字平台投放市场，都应适用生产者延伸责任制。”
另外，让欧盟制药和化妆品企业心惊胆寒的部分是，指引特别指出：“药品和化妆品残留物目前是城市污水中需要额外处理（四级处理）的微污染物的主要来源。因此，生产者延伸责任应适用于这两类产品。”
来源：Pixabay要想弄明白为什么这两类企业被特别针对，咱们得先解释“微污染物”。这个名词在该指令中没有明确定义，但“微污染物 "根据欧盟第 1907/2006 号法规第 3(1)条定义，“包括其分解产物，通常存在于水生环境、城市废水和/或污泥中，根据 EC 1272/2008 号法规附件 I 第 3 部分和第 4 部分规定的相关标准，即使浓度很低，也可被视为对人类健康或环境有害的物质。”
法律条文的定义很拗口，简单地说就是对人类健康和环境有害的物质，而且要观察该物质的全生命周期。所谓“四级处理”——指采用一种能减少城市废水中各种微污染物的工艺来处理城市废水。
谁出钱是最关键的问题，指令是这样规定的：在《指令》生效时，当需要履行生产者责任延伸制度的义务时，这些成本还应包括已建立的四级处理的运行费用。考虑到投资折旧和本指令规定的融资义务的截止日期，它还应支付这些已建立的四级处理的部分投资费用。
值得注意的是，这还仅仅是一次性的前期成本，在指令生效以后，还有每年的维护成本——收集和核实投放市场的产品数据的成本；以及履行生产者延伸责任所需的其他费用。
规定的全部费用的至少80%，包括对城市污水进行四级处理以去除其投放市场的 产品及其残留物所产生的微污染物的投资和运营费用，以及微 污染物监测费用大部分要分摊到制药和化妆品企业头上。由此也能看出德国制药协会反应异常激烈的原因了。
对于该指令的效果，其本身也给出了评估的时间线：在 2030 年 12 月 31 日之前，建立一个数据集，其中包含被确定为微污染物的浓度或累积对人类健康或环境构成风险的地区清单，并持续更新该数据集。
最后，对于（中国）中小型生产商来说，该指令的免责条件可能比较重要：
如果生产者能够证明以下情况，成员国应免除其在第 1 款下的生产者延伸责任：
(a) 他们投放到欧盟的产品中所含物质的数量市场每年低于 1 吨；
(b) 其投放市场的产品中的物质可在废水中迅速生物降解，或在使用寿命结束时不会在废水中产生微污染物。
03
制药行业为何反应如此激烈
不得不说，该指令本身的规定就已经相当严格，但由于该指令只是欧盟层面的立法指引，也就是说各欧盟成员国在国内立法时有自己的灵活空间，促使德国制药行业反应如此激烈，成为压倒骆驼最后一根稻草的是该指令规定，“成员国可以超越本指令规定的最低要求，例如采用比本指令更严格的最后期限或阈值，和/或更快地实现能源和/或气候中和，和/或对其国家生产者延伸责任制施加额外要求或扩大其应用范围。”
也就是说，该指令是规定各欧盟成员国立法的最低底线，对于污染治理和成本分配的最低限制，各成员国可以“任意”加码提高成本分配，而没有设立最高限制。
这对于在该指令中“明牌”的制药和化妆品领域的企业来说不啻为晴天霹雳。这也势必会引起11月11日文章中，德国制药协会（BPI）所提及的两个问题，“作为制药中心的地位将面临危险，并警告说可能会出现严重的药品供应瓶颈。”
其实，笔者还看到另一潜在威胁——走私。
非欧盟企业生产的药品和化妆品如果通过走私途径进入欧盟，不经过海关的话，由于不受“生产者延伸责任”的约束，价格肯定会比在欧盟内部生产、或通过正当海关渠道的商品要便宜许多，当利差足够大的时候，走私是不可避免的。而欧盟三面临海，走私基本是无法避免和监管的问题。至于走私商品的质量问题，那就更无法保证了。估计这样的结果也是欧盟立法部门所不愿意看到的。
来源：pixabay欧盟立法以及德国制药协会诉诸法律的整体事件，如果从经济角度分析也很有意思。欧盟立法的初衷是针对“负外部性”，也就是说欧盟认为制药和化妆品企业产生了负外部性，企业拿到了利润，但没有同时尽相应的责任，所以要强制企业降低负外部性，做法就是强制企业分摊负外部性所造成的治理成本。
负外部性的问题其实也是ESG领域所特别重视的一个问题。德国制药协会诉诸法律，起诉该指引这件事，其实也可以从经济学角度来分析，“信号博弈”。细看德国制药协会的起诉，他们也知道如果是控告该指令的初衷，也就是“保护水源”，这个是立不住脚的，所以控告的重点是，“生产者延伸责任”不仅仅是应该针对制药和化妆品行业，所有行业应该分摊成本。
笔者个人认为，德国制药协会为了保护制药企业采取如此战略，可能也无可厚非，但是通过该诉讼传递的“信号”比较消极，估计无法争取其他行业的广泛支持。无论如何，该指引如果按照现在表述通过，对于欧洲支柱企业的打击会非常大， 再加上日益上涨的能源价格，估计欧洲去工业化的脚步会再次加速。
作者简介：作者为私募股权投资，全德国际（德国）合伙人，专注欧洲Start up企业孵化，买方卖方分析，包括ESG整合分析。VMValue Management咨询师，项目经理，专注公司战略及流程优化，中方项目负责人。CFA的ESG持证人。欧洲化工协会（Cefic）企业足迹、报告和目标设定及CSDDD工作组专家。
首图来源：Getty Images
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参考资料：
[1]https://www.nature.com/articles/s41893-024-01435-2
[1]德国制药协会网站 (BPI e.V.)
[2]https://www.presseportal.de/pm/21085/5908956
[3]https://environment.ec.europa.eu/topics/water/urban-wastewater_en
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