来源：蒙格斯报告
区域协调发展关系到我国经济高质量发展和社会的繁荣稳定，应高度重视、持续推动。区域协调发展内联庞大而复杂的经济社会运行系统，外涉具体而实在的工作路径与操作方式。要不断开拓新局面，推向新高度，必须把握其本质要求和逻辑联系，从战略和策略上正确认识和科学处理一系列重要的关系。
一、在战略层面需把握的若干重大关系
基于战略层面或总体角度，促进区域协调发展要致力于处理好九个方面的关系。
政府与市场的关系
我国实行社会主义市场经济体制，本质含义包括两个方面：市场在配置中起决定性作用；政府实施有效的宏观管理和经济调节。从资源配置效率的角度看，市场和政府都具有不完善性，即存在“市场失灵”和“政府失当”缺陷。
实践表明，完全的政府行政指令主导容易割断区域、产业及要素之间的内在联系，抑制区域经济发展的活力。这就是“政府失当”问题。而纯粹的盲目追求利益最大化的市场调节容易导致“外部不经济”的情况，如造成环境污染加剧、空间开发混乱、产业无序布局等现象。这就是“市场失灵” 问题。
对促进区域协调发展而言，仅靠市场机制作用，很难缩小地区两极差距；仅靠政府作用，又很难实现区域发展效率的持续提升。必须正确处理好政府与市场的关系，把有为政府和有效市场有机结合起来。政府与市场可以在区域发展的不同领域发挥作用，以实现整个社会的经济效益最大化。
政府可以在“市场失灵”的方面发挥作用，以社会管理者的身份组织和实现公共物品及时且公平的供给，并对其进行监管，还可提供社会保障援助等对收入进行再分配，从宏观上把握和指导区域经济发展。市场则能在“政府失灵”的地方发挥作用，通过“看不见的手”对区域经济活动进行调节，使资源流向经济效益更高的地方，提高区域发展效率。
立足于区域协调发展，处理好政府和市场的关系，关键是要对两者进行科学定位与合理搭配。一是要充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，打破地区封锁，建立全国统一大市场，实现生产要素在地区间的自由流动和产业转移。二是要充分发挥政府的管理、协调、服务职能，发挥政府作为促进区域协调发展的主体作用，不断缩小区域间的发展差距，保护好生态环境，促进区域间基本公共服务均等化、基础设施通达程度基本均衡、人民基本生活保障水平大体相当。
中央与地方的关系
实现区域协调发展需要同时发挥中央和地方两方面的积极性。中央与地方相对一致的步调对实现区域协调发展目标至关重要。因此，需要在各级政府之间确定科学得当的制度安排，以保证既能赋予地方政府引导地区经济增长的动力，又能保证中央政府有能力平衡全局发展。
改革开放以来，我国中央与地方之间的关系，基本上是遵循着分权轨迹展开的。地方政府改变了上传下达的中转机构地位，逐渐成为本地区经济利益的代表、独立的投资主体和地域范围内从事社会经济管理的公共权力机构。由于发展经济的自主性提高，各地方发展经济的热情空前高涨，我国区域发展的总体实力明显增强。但与此同时，一些有悖于区域经济协调发展的现象亦随之出现，如区域间无序竞争、重复建设、产业同构，区际经济、 社会发展差距不断扩大，公共产品供给不均衡以及日益严峻的生态环境问题等。
从国际经验看，在促进区域协调发展中，通过科学的制度安排、适时的制度调整，引导中央与地方政府的利益趋于一致，是解决区域问题的重要手段。从我国的实际情况看，促进区域协调发展需要国家的统筹和支持，中央政府应健全法治、确定发展战略、编制发展规划、制定区域政策，进一步发挥主导性作用。同时，要通过国家层面的财政转移支付和公共投资，平衡地区间的社会发展差距和重大基础设施布局，改善地方经济发展的大环境，使不同地区的居民能够共享基本社会服务，增强各地经济发展的后劲。
然而，国家通过转移支付，仅仅有可能缩小地区间在公共服务供给和个人收入水平方面的差距，而难以直接惠及“地区差距”这一概念所包含的所有内容。换句话说，尽管财政转移支付、公共投资手段具有缩小地区差别的作用，但这种作用仍只是局部的、间接的，因而也是有限的，不可能凭借这一办法促进各地区完全实现经济与社会的快速、协调发展。
当前区域问题的解决，更多地取决于地方政府落实国家区域发展战略、执行国家相关规划、响应国家有关政策的执行意志和能力。因此，各地区政府应在国家区域发展战略框架指导下，从本地实际出发，落实好区域发展相关政策，借助外部市场资源和国家政策的支持，着力发挥比较优势，深化体制改革，调整经济结构，推进自主创新，增强参与区域竞争的能力和高质量发展动力。
行政区与经济区的关系
行政区是行政区划的空间表现形式，是一个国家为了实施有效管理和控制，根据一定的原则和标准对领土进行划分，并设置地方国家权力机关和行政机关进行分区和分级管理的地域范围。行政区是相对固定的，合理的行政区域范围能够防止有限财力、物力和政府精力使用的分散化，从而有利于区域经济的发展。但是，由于明晰的行政隶属关系和对自身经济社会发展指标的追求，又很容易导致行政区的自我封闭和垄断。
经济区是由经济内在联系，以及自然与人文地理等因素影响而产生的具有一定市场容量和空间分工的地域范围，是客观存在的区域化经济活动的结果。既不是单纯的自然地理区域，也不是单纯的行政区域，其形成和扩大决定于经济增长极或经济增长点的形成和扩大。经济区是可以交错的，一个经济区往往包含若干个不同层次的行政区。
经济区范围的拓展不会损害各个行政区的独立性和自我发展能动性，同时也有利于各行政区的要素在更大范围内流动。它不仅使各个行政区域的优势得到充分发挥，而且能够有效地解决产业同构、低水平重复建设等问题，也能解决从各自利益出发导致的地区封锁、市场分割和恶性竞争等问题。
因此，行政区的发展是经济区发展的基础，经济区发展是实现行政区更快、更好发展的条件。在促进区域协调发展进程中，行政区和经济区承担着各自不同而又相互补充的职能。行政区是促进区域发展的基础单元，是实施区域发展战略的操作主体，行政区的经济发展重点和方式将在不同层次上影响着区域协调发展的方向。经济区是在市场机制作用下形成的，是推进实施区域发展战略的主导力量，经济区的发展规模和质量将直接影响区域发展的总体水平和资源配置效率。
要正确处理好行政区和经济区的关系，必须明确两者之间有机协调的目标，在保持行政区良性发展的前提下，着力消除制约经济区发展的体制机制束缚。
一是建立行政区与经济区动态协调机制。通过相对稳定的协调机构，在发展战略、重大基础设施建设、重要产业政策等方面，进行区域间高层次的衔接，围绕经济区发展的目标形成协同配合的良好机制。二是在经济区内大力推进区域联合与合作，促进区域一体化，充分发挥经济区内资源、产业、市场优势，加快发展自己，实现各地区的共同发展。三是各行政区要勇于开放市场，打破各种形式的垄断和封锁，尊重市场经济规律，着力推动区域市场一体化，加快实现资源要素在更大范围内的优化配置。
改革开放以来，我国的经济体制由传统的计划经济向有特色的社会主义市场经济体制过渡，市场化改革的进程不断推进，从行政区经济开始向经济区经济拓展。在行政区经济发展的初期和中期，地方政府作为独立的利益主体，激活了当地政治、经济、文化资源，带来了地方经济的快速发展。
但随着经济体制改革的不断推进，市场经济的深入发展，行政区经济的弊端日渐显现，导致了地区保护主义和市场分割，造成了地方重复建设和产业同构。
党的十八大以来，在推动市场配置资源的决定性作用不断加强的同时，促使政府更好发挥作用，区域间开放合作持续走向深入。特别是中心城市引领都市圈同城化、都市圈带动城市群一体化，城市群辐射经济区的区域发展格局加快形成，各地结合实际探索具有特色的发展道路和运行模式，显著提升了区域的竞争力。面向现代化建设新征程，加快构建国内国际双循环相互促进的新发展格局，对妥善处理好行政区和经济区的关系提出了新的更高要求，必须按照构建新发展格局的要求，进一步突破行政区划界限，健全市场机制，促进生产要素跨区域合理流动和高效配置，建立全国统一大市场，以行政区与经济区的高水平动态协调推进区域经济的协调发展。
发达地区与欠发达地区的关系
改革开放以来，我国东西部地区之间的发展差距仍然较大。近年来，南北分化问题又日趋明显，区域问题日趋复杂化，增加了我国区域协调发展前景的不确定性。这不仅成为国内各界思考的焦点，也引起了一些重要国际组织的关注。世界银行在其发表的有关报告中认为，改善欠发达地区经济增长的条件应作为我国改革政策措施需注意的问题之一。
改革开放之初，邓小平同志提出“两个大局”的战略思想。思想上需要清醒的是，让一部分人先富起来，让一部分地区先发达起来，仅是一个实现整体协调发展过程中的手段和第一个步骤；带动落后地区发展，实现第二个大局的战略安排，才是“两个大局”战略构想的最终目的。
促进区域协调发展应立足于更好处理发达地区与欠发达地区的关系。发达地区能够实现率先发展，得益于“第一个大局”战略设计的顺利推进，得益于国家的政策倾斜，得益于欠发达地区能源、资源和生产要素的支持。发达地区的率先发展，是实现区域协调发展的重要物质基础。
当前，在一些地区实现率先发展的背景下，带动落后地区发展条件已经具备。按照“两个大局”战略设计的整体构想，发达地区应进一步加大支持欠发达地区发展的力度。这是一种义务和责任，也是一种回馈与反哺。
事实上，发达地区的进一步发展也要以欠发达地区自身状况的改进为前置条件。如果欠发达地区长期停留在贫穷落后的状态，发达地区再上新高阶段的国内市场基础就会弱化，整个社会的长治久安也会受到影响。从这个意义讲，带动、促进欠发达地区加快发展，是盘活全局的关键举措，是实现国家繁荣稳定的现实选择。
欠发达地区要实现快速发展，必须有自己的产业体系作支撑。从国家政策引导的层面考虑，应为欠发达地区自身工业体系的培育创设路径。当前，我国一些发达地区已进入转型阶段，某些传统的低端、中端产业已不适于在这类地区发展布局，国家应适时出台优惠财税政策，引导其向欠发达地区转移。推动东部发达地区产业有序向欠发达的中西部转移，既是促进欠发达地区工业做大做强的重要环节，也是均衡国家重大生产力布局的重要环节。
要处理好发达地区和欠发达地区的关系。一方面，要强调发达地区对欠发达地区的促进和带动作用，应以共同发展、互惠共赢为主线，不应以削弱发达地区进一步发展的基础为代价。发达地区是从人力、物力、财力和技术上支撑国民经济全局极为重要的力量。国家在促进欠发达地区加快发展的进程中，要积极加快发达地区的优势产业升级进程，保护好发达地区的发展活力。另一方面，欠发达地区也要明确，指望发达地区的“行政指令性帮扶”不符合市场经济规律，完全依赖国家的资金支持也不现实，更重要的是坚持不懈地走制度创新之路，通过深入挖掘自身的比较优势，加强与发达地区互利共赢的“交融式”合作，积极培育内生发展动能。
城市与乡村的关系
城市和乡村作为区域经济发展的两大空间载体，以各自的功能和作用共同推动着社会的进步与繁荣。它们之间既有相互促进、共同发展、共同提高的一面，也有相互排斥、相互摩擦和相互矛盾的一面。因此，只有正确处理城乡关系，才能统筹城乡区域发展，实现经济效益和社会效益的有机统一。
总体上说，新中国成立以来，城市一直居于城乡关系的主导地位。在计划经济体制下，国民收入分配格局是围绕着如何有利于工业资本积累而进行的，通过“剪刀差”使广大农村为新中国工业化和城镇化作出了巨大贡献。改革开放后，以市场化为导向的改革不断深入，城市的发展优势更加明显，城乡差距进一步拉大。尽管近年来城乡收入差距有所缩小，但城镇化仍然是推动经济社会发展的基本动力之一，城市发展带来的聚集效益和规模效益仍有较大潜力空间，农村要素更多向城市流动仍是主流。在这种背景下，单靠市场的作用和农村自身的力量，很难实现农村的发展和进步。城乡差距已成为制约我国实现全体人民共同富裕的现代化的关键结构性矛盾之一。
近年来，中共中央、国务院提出城乡融合发展的决策，为各级政府部门处理新时期的城乡关系提供了总纲。在实践中，应注意把握如下几个问题。一是树立城乡并举意识。不能因为城乡差距存在就人为压制城市发展，而将城乡发展对立起来；也不能片面强调城镇化在推动经济社会发展中的重要作用，而忽视农村发展滞后、农业基础不牢这一发展短板，对城乡差距视而不见。二是政府各职能部门要确立构建良性城乡关系的工作原则。必须从社会发展的整体角度考虑城市和农村的利益分配与再分配，在国民待遇上根本改变城市和农村的不平等状况。三是在城乡发生互动作用的领域引入公平交易、利益共享，尤其是责任共担的机制。四是积极探索构建城乡融合发展机制。重点是改革城乡分割的户籍制度、社会保障制度和教育体制等，建立统筹城乡的文化教育事业、基础设施建设、产业布局、劳动就业、社会保障新机制。
经济发展与社会发展的关系
实现经济发展与社会进步的良性互动是区域协调发展的主要目标。长期以来，各地区在发展中比较重视和强调经济实力的提高，而对于人口、资源、环境的协调发展以及基本公共服务领域的发展没有给予足够重视，导致经济发展和社会进步之间的失衡。比如，社会结构调整滞后于经济结构调整，社会事业发展滞后于经济增长等。
从区域协调发展的总体要求看，经济发展是手段，社会进步是目的。因此，在全面推进区域发展的进程中，要把加快发展社会事业作为实现区域协调发展的重要举措，强化政府责任和投入，鼓励社会积极参与，继续以加强农村、基层社会事业为重点，加快覆盖城乡居民的基本公共服务体系和制度建设，推进基本公共服务均等化。
一是要把经济发展与坚持以人民为中心的发展理念结合起来。在坚持加快经济发展的同时，切实解决群众切身利益问题和民生问题，加快建设覆盖城乡居民的基本公共服务体系，增加公共财政投入，切实加强义务教育、公共医疗卫生、公共文化、社会救助等基本公共服务体系建设。二是把经济发展与坚持公平公正结合起来。在坚持加快经济发展的同时，重点加强农村和基层社会事业建设。切实维护困难群众和弱势群体的基本权益，扩大公共财政和各种社会资源向农村和欠发达地区倾斜，努力缩小城乡和地区之间社会事业发展的差距，促进基本公共服务均等化。三是把经济发展与坚持社会事业统筹规划结合起来。坚持规划先行，重视推进社会事业专项规划的实施，保障基本公共服务和最薄弱环节优先发展，发挥规划在优化资源配置、统筹社会事业发展中的科学、规范、导向作用。四是把推动经济发展与深化社会体制改革结合起来。在加快经济发展的同时，坚持政府主导与发挥市场机制相结合的原则，努力推进社会事业领域的体制机制创新。强化政府在市场经济条件下的社会管理和公共服务职能，坚持基本公共服务由政府主导，强化公益性质，逐步理顺各级政府之间的事权关系，进一步明确相应的责权。同时，积极发挥市场机制的作用，大力发展社会服务产业，创新公共服务体制，积极探索公共服务提供方式，促进公共服务可持续长效机制的建立。
发展与保护的关系
实现人与自然和谐共生，是中国式现代化的本质要求。区域经济发展和生态环境保护不是矛盾对立的，而是辩证统一、相辅相成的关系。一方面，发展经济不能对资源和生态环境竭泽而渔，不注重生态环境保护的发展是不可持续的发展，也必然会使资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化等生态环境方面的欠账越积越多。另一方面，生态环境保护也不是舍弃经济发展而缘木求鱼，生态环境保护的成败归根到底取决于经济结构和经济发展方式的转变是否成功。实践充分证明，要在发展中保护、在保护中发展，实现经济社会发展与人口、资源、环境相协调，才能使绿水青山产生巨大生态效益、经济效益、社会效益。
新时代促进区域协调发展，要统筹环境保护和经济发展，兼顾双碳目标和保障民生。通过城镇“点”上的高质量发展带动区域“面”上的高水平保护，在发展中保护、在保护中发展，实现经济社会发展与人口、资源、环境相协调。
“点”上经济的高质量发展就是要集聚集约发展，引导人口经济与资源环境的合理配置。经济发展客观规律表明，产业和人口向优势区域集中，形成以城市群为主要形态的增长动力源，有利于提升经济总体效率，以点带面促进高质量发展。同时，通过集约高效地开发利用城镇空间，有利于为农业和生态功能区腾挪保障空间，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，形成生产、生活、生态空间的合理结构。
“面”上生态环境的高水平保护就是要践行“绿水青山就是金山银山”理念， 探索生态保护补偿机制和生态产品价值实现机制。这一理念生动诠释了经济发展与环境保护之间的辩证统一关系。践行这个发展理念，就是要摒弃以牺牲生态环境为代价、换取一时一地经济增长的做法，保护好森林、草原、湿地、湖泊、海洋等生态空间。生态优势地区，特别是承担生态功能的欠发达地区，要树立绿色财富观，积极挖掘生态产品潜力，多途径促进生态产品价值转化。
发展与改革的关系
改革开放40多年来的实践表明，处理好发展与改革的关系，是推动我国政治、经济、社会、文化建设的根本性问题，也是促进区域协调发展的重大主题。改革开放之初，我国东部沿海地区率先迈出推进改革和对外开放的步伐，为经济持续快速发展注入了强劲动力，为进一步深化改革和提升开放水平积累了宝贵经验。而我国中西部和东北地区发展相对缓慢，与区位资源禀赋有一定联系，但更与体制改革相对滞后、体制包袱相对沉重密切相关。同时，当前我国的财税、行政管理等领域的体制机制，还存在较多影响区域协调发展的因素。因此，要解决影响区域协调发展的重大问题，关键是要通过深化改革，不断消除体制性机制性障碍。要改革影响区域协调发展的体制机制，又必须通过加快发展增强经济实力，为改革创造基础条件。
当前，我国进入全面建设社会主义现代化国家新征程，促进区域协调发展，实现经济高质量发展，必须做到两手抓。即一方面要靠有效的区域政策促进经济社会的更快发展。要转变经济发展方式，实现完整、准确、全面贯彻新发展理念的高质量发展，提高经济发展的质量和效益，为深化改革赢得更多的回旋余地和宽松环境。另一方面要靠全面深化改革建立一个稳定发展的制度基础。要不失时机地推进重点领域和关键环节的改革，形成更加有效的区域协调发展新机制。要增强改革措施的科学性和协调性，为经济社会和区域协调发展持续注入新动力，保持全国又好又快发展的良好局面。要加快深化收入分配制度改革，加快财税金融改革，加快要素市场体系建设，加快推进行政管理体制改革。
同时，要针对不同区域确立各自的改革重点，促进区域协调发展目标的实现。东部地区要继续发挥改革开放和自主创新的示范作用，在推进发展和深化改革两个方面创造出新的发展模式。中部地区要加快推进城市管理、行政管理等改革，通过体制机制创新提高发展的动力。西部地区要全面加快改革开放步伐，着力增强自我发展能力。东北地区要加快推进国有企业改革和经济对外开放，加快实现产业结构的优化升级。加快推进资源税费等改革，细化制定与国土空间体系相配套的政策体系。各地可以从自身实际出发，开展多层次、多类型的改革试点，积极探索促进区域协调发展的新机制。
发展与开放的关系
统筹国内发展和对外开放是构建新发展格局的必由路径，也是深入实施区域发展战略的必然要求。我国的经济发展既要有效利用国际资本、技术和市场，又要关注国际经济形势和全球资源配置格局的变化，这就需要高度重视国内发展和对外开放的协调问题。
立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，必须继续毫不动摇地实施对外开放的基本国策。坚持用全球战略眼光观察和谋划国内发展与对外开放，努力实现我国经济社会高质量发展。要适应全球化发展新态势和我国改革发展新形势，积极参与国际经济技术合作和竞争，全面提高对外开放水平。要在充分发挥我国比较优势的同时，扩大高新技术产品出口，扩大具有自主知识产权、自主品牌的产品和服务出口，扩大附加值高的产品出口，提高加工贸易的产业层次并增强国内配套能力。要把引进外资同促进国内产业结构调整结合起来，通过利用外部资源促进国内技术水平和产业竞争力的提升。要把积极推进国际区域合作与国内区域合作结合起来，积极参与国际区域经济合作机制，加强对话与协商，深化双边、多边经贸合作关系。
与此同时，要不断优化区域开放格局，提高各区域整体对外竞争力和发展活力。引导西南地区充分利用中国—东盟合作平台，将广东省、广西壮族自治区、云南省打造成我国面向东南亚南亚合作的核心区。支持西北地区加强与中亚、西亚国家合作，建设好新疆丝绸之路核心区，将西北地区的发展与向西开放紧密结合起来。支持东北地区加强面向东北亚区域合作。支持东部沿海地区继续率先开放发展和创新转型，加快21世纪海上丝绸之路建设，建设好福建21世纪海上丝绸之路核心区，走出一条更多依靠创新和转型实现区域经济发展的模式。
作者简介
范恒山
范恒山，著名经济学家。经济学博士、高级经济师、教授、博士生导师。先后毕业于武汉大学、中国人民大学。曾任国家体改委综合规划试点司副司长，国务院体改办综合司司长，国家发展改革委综合改革司司长、地区经济司司长、国家促进中部地区崛起办公室副主任、国家发展改革委副秘书长。为多所著名大学兼职教授，著编译有学术著作30余部、撰写论文数百篇，一些作品获国家图书奖等重要奖项。主持了众多国家重要区域发展战略、政策文件和实施方案的研究制定工作。受聘担任多个省市政府经济顾问。为中国区域经济50人论坛主要发起人、中国区域科学协会名誉会长、中国区域经济学会顾问、武汉大学区域与城乡发展研究院名誉院长。是中国经济50人论坛首批成员。学术思想为《世界名人录》、《中国当代著名经济学家评传》、《中国百名经济学家理论贡献精要》、《中国新一代思想家自白》等收录介绍。
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