来源：经济学家圈
2023年9月28日下午，中央组织部有关负责同志出席财政部领导干部会议，宣布中央决定：蓝佛安同志任财政部党组书记，免去刘昆同志的财政部党组书记职务。
蓝佛安：分税制取代包干制，是我国财政体制改革的一次飞跃
原载于《广东行政学院学报》 1997年 第2期
1994年，我国推行了税制改革和分税制财政管理体制的改革，这是我国财税改革的重大举措，是我国经济体制改革的重要组成部分。分税制是社会主义市场经济的必然选择，它的科学性也是不容置疑的，只要在实践中不断地加以完善，它的先进性和优越性将会逐渐显示出来。
一、包干制是历史的产物，随着市场经济的发展，包干制的弊端已日益突出，弊已大于利
七十年代末期，在经过了“十年浩劫”以后，我国国民经济已到了濒临崩毁的边缘，国家经济十分脆弱，则政状况严重恶化。在国民经济急需恢复、百业待兴之际，如何迅速恢复财政的基本支付能力成为高层决策者首先要解决的难题。我国财政自解放以来基本上实行的是“统收统支”的高度集中的中央集权体制，这种体制使地方政府既没有增收也没有节支的积极性。因此，如何使地方的积极性尽快调动起来，使各级政府都动员起来当家理财，成为政策首先要解决的问题，包干制财政体制正是在这种背景下诞生的。
包干制从1980年开始，首先在广东、福建两省试点，后来逐渐在各省推广，到了1988年，中央对各省均实行了不同形式的包干制，各省对地(市)、县也实行了包干。包干制作为“统收统支”体制的替代体制，在我国改革开放以后的较长时间内发挥了积极的作用，调动了各级政府特别是地方政府当家理财的积极性；在较短的时间内，国家财力也有了明显的增强；在财力上支持了改革开放先行地区积极探索改革之路；中央财政收入绝对额也有了稳定的增长，特别是三年治理整顿期间，尽管国民经济出现了暂时滑坡、中央财政收入也没有减少，地方分担了财政困难，为稳定经济发展、促进经济复苏作出了贡献。但是，随着经济改革的不断深入，我国经济发展进入了一个新的历史阶段、特别是党中央提出了建立社会主义市场经济体制以后，包干制财政体制已越来越不适应经济形势的发展，它的弊端已日益显露出来。主要是：
(一)财力分配过分向地方倾斜、中央政府财力严重不足。包干制的形式多种多样，但其共同点是各地完成上交中央部分以后，超收增收的财力绝大部分留给地方安排。这样，中央得到的部分基本上是“死数”,中央财政收入不能随着全国财政收入的增长而同比例增长，相反，地方财政所占的“份额”却越来越大。中央对各省市普遍实行包干制的1988年、中央财政收入占全国财政收入的比重为39.8%,次年，这个比例降为37.5%,1990年，中央在体制之外采取了集中权力的措施，比例提高到41.3%,1991年又降为38.8%,1993年进一步下降到33.3%①。由于中央财政财力严重不足，而中央财政承担的支出又没有减少，在迫不得已的情况下，多次采取在体制之外向地方另集中一块财力的不规范的做法。多年来，中央财政一直面临着严重的困难。
(二)地区间经济封锁，重复建设，产业结构畸型发展，中国经济实际上成了“诸侯经济，各据一方”的局面。包干制下，增收的财力绝大部分由地方政府来安排，在财力利益的驱动下，一方面，发展税高利大的产品成为各地区追逐的目标，国家为了限制“长线”产品的发展采取的税收调节杠杆发挥不了作用，“长线”越长，“短线”越短，别的地方上彩电生产线，这个地方也要上，你有冰箱厂，我也办一个，一个省就有十几种品牌的“彩电”、“冰箱”,小烟厂、小酒厂也得以盲目的发展。这种“大而全”“小而全”的发展结果，造成资源的极大浪费，也使国民经济的产业结构严重失调；另一方面，地方保护主义地区间经济封锁严重，商品、资金的流动受到人为的阻碍，一个地区生产的产品很难在别的地区实现销售，本地的市场留给本地生产的产品，甚至为了地方利益而不惜保护“地下工厂”,保护假冒伪劣产品。这种地区封锁和地区割据的加剧。极不利于国内统一市场的形成。
(三)因地区间财力状况的差异，在财税管理上出现了诸多怪现象。财力较充裕的地区，收税时采取“留有余地，放水养鱼”的做法，有的地方甚至“灶外有灶”,随意扩大预算外资金，化预算资金为“小金库”等；在财力比较困难的地方，则采取“应收尽收”,甚至“挖地三尺”,提前收税的办法。这种做法，一方面导致了因财力的不同而使本已存在的社会经济发展的地区差别而愈为明显，从全国来看，东、中西部的差别拉大，贫困地区由于基础差，又无法从中央政府得到财力上的支持而发展愈慢；另一方面，也不利于企业之间的平等竞争。同类型的企业因财税环境的不同，其竞争能力也不一样，富裕地区的企业始终处于有利的竞争地位。贫困地区始终无法跳出经济不发展和财政不增收的恶性的循环圈。
(四)不同的地区实行不同的包干政策，不规范，不科学。对一个地区的包干基数一经确定，则一定几年不变，因此基期年能否取得一个较有利的收支基数至关重要，有的地方不惜采用“做手脚”的办法，或者与上级讨价还价，收支基数的确定参杂有虚假的人为因素。全国从中央到地方各级政府，不同地区，千千万万种包干形式同时并存，这种做法十分不规范、不科学。
上述情况表明，重在分配格局调整的包干制已完成了其历史使命，在向社会主义市场经济体制过渡中，包干制在机制转换方面难有作为，因此、必须向重在机制转换的分税制过渡。
二、分税制是社会主义市场经济的必然选择
分税制是财政管理体制的一种形式，它是实行较为彻底的收支挂钩和分级管理的新体制，它要求按税种来划分中央财政收入和地方财政收入，是市场经济下处理政府间财政分配关系的一种较为埋想的体制模式，实行分税制是社会主义市场经济的客观需要和必然选择，也是市场经济国家普遍实行的一种制度。
(一)分税制有利于中央集中财权。在社会主义市场经济条件下，经济要增长，社会要发展，民族要团结，国家要统一、都需要有一个强有力的中央政府，而较高比例的集中财权，则是中央政府权威的重要标志和保证。市场经济不否认市场调节的失灵，特别是我国人口多，区域大，各地的资源、发展又极不平衡，且市场经济尚处于发育阶段、当市场调节失灵时，特别需要政府的宏观调控，通过对经济的积极干预来纠正和调节市场，以避免社会资源的浪费，创造一个良好的经济环境，以有利于经济的增长，分税制实行全国统一的税收政策，中央政府集中了几个大的税种，中央财政收入有了较大的份额，1994年，中央财政收入占全国财政收入的比重提高到55.7%②,这样、税收和税率将成为调节经济的有效杠杆，中央财政调节市场的能力明显增强。同时，中央政府较充裕的财力，使建立规定的转移支付制度有了保证，有利于全国经济的协调发展，有利于民族团结，有利于稳定。
(二)分税制的实行有利于打破包干制造成的地区封锁。社会主义市场经济需要建立统一的、开放的大市场，在大市场内，资金、人才、劳动力、生产资料和消费资料自由流动。通过流动使资源达到合理配置。分税制的一个重要特点，就是按税种划分中央和地方的财政收入范围，把税收划分为中央税、地方税和中央与地方共享税三部分，并且共享税采取由中央征收后再按基数返还给地方的办法，资金流向与包干制由地方上缴给中央的办法正好相反。作为工商税收中的主体税种增值税经过改革后，其适用范围扩大到生产和销售的每个环节、每个行业，把它确立为共享税、中央财政得到75%的比例，地方财政分成25%。这样，尽管在企业所得税上还保留着某些按隶属关系划分的痕迹，但总体上说，已打破了旧有的按行政隶属关系划分收入的格局。地方面对企业，无论是否属于自己，基本上可以做到都一样能从中取得应得的收入，这样，搞重复建设、地区经济封锁等也就失去了实际意义，发展税高的“长线”产品也缺乏利益上的驱动力，使地方政府只有面向市场，深挖潜，努力提高经济效益，增加属于地方财政收入的所得税，按市场规律来努力调整产业结构。
(三)分税制有利于规范和稳定中央与地方和国家与企业之间的分配关系。社会主义市场经济要求有全国统一、规范而又稳定的财税制度。分税制打破“块块”承包的做法，实行全国“一盘棋”,在全国范围内实行统一的税收制度，在税种分享上中央税、地方税和共享税的分成比例对各地都一视同仁，对贫困地区在财政收入环节上不给“小灶”,通过转移支付，让落后地区能够得到大体平均的公共开支水平的财力。由于统一和规范了财政分配制度和税收制度，加上中央和地方的收入都能够随着收入的增长而“水涨船高”、并且中央财政在每年的增量中能得大头，这就避免了包干制下中央与不同地区之间实行不同的财力分配办法，中央财政日子拮据之年又在体制之外要地方多作贡献等不严肃的做法。同时，分税制统一了内资企业所得税，取消了原来对不同所有制类型的企业实行不同的所得税政策的做法，使企业不会因所有制的不同和地区差别而在财税政策上有所不同，在财税政策上给企业创造了一个平等竞争的条件。
(四)西方发达国家和大多数发展中国家的经验也说明，分税制是市场经济的客观要求。据了解，所有西方国家和大多数发展中国家普遍实行分税制。社会制度的区别，只同税制内容有关，对税制形式没有多大影响。分税制这种形式根源于市场经济，我们今天搞市场经济，资本主义市场经济行之有效的东西，应为我所用。
由此可见，分税制的实行并不是象有些人所说的中央要集权这样简单的事情，它的确是和市场经济联系在一起的，的确是发展社会主义市场经济、建立社会主义市场经济体制的必然要求，
三、努力完善分税制
分税制和市场经济一样，在我国处于刚刚实施和摸索阶段。我国目前实行的分税制有许多需要进一步完善的地方，只有在实践中不断地对其加以完善，分税制的科学性和其对社会主义市场经济的适应性才能得以充分的发挥。
(一)中央与地方政府之间的事权要明确划清。分税制是以分税为主要特征，以划分中央与地方政府的事权和财权为实质的财政体制。目前实行的分税制只对财力和财权作了划分，而事权却仍未划分清楚(正常的顺序应是先进行事权的划分，然后再划分财权，目前先划分财权的做法是特殊情况下实行的)。怎样使财权与事权相适应，这是完善新体制的关键。笔者认为，在事权划分上，中央政府应主要管国防、外交、重点建设、贫富调剂和宏观调控等事宜为主，地方政府则主要管文教卫生、地区建设、治安与人民生活等事宜、目前中央与地方政府在事权上有交叉重叠的，应根据以上的划分进行调整。中央管的事情要有相应的财力保证，国防、外交经费可根据国际形势进行划定，重点建设则根据国家中长期计划来划定，贫富调剂和宏观调控则根据全国经济的发展程度和市场经济的完善程度进行界定。在中央与地方事权划清以后，再对现行的财权划分作适当的调整，使财权与事权相适应。
(二)建立地方税税收体条。实行分税制，应建立起一个健全合理的地方税体系，没有这样一个体系，就不可能有一个真正的分税制。目前实行的分税制，地方税只是一个零散的，甚至是支离破碎的税种，谈不上有一个体系。建立地方税税收体系，首先地方应有地方税的立法权，允许不同地区根据本地的经济结构和发展状况开征一些新税种；其次，应扩大地方税主体税种，目前属于地方税主体税种的饮食服务、交通等营业税不宜转为增值税(财政部设想要扩大增值税范围，将上述征收营业税的领域改征增值税),应继续征收营业税作为地方主体税种；另外，打破目前按隶属关系划分所得税的做法，将企业所得税作为地方主体税种之一。这样，有主体税种和零星税种相结合的地方税体系建立后，地方财政就实行自求平衡。
(三)建立科学的、规范的转移支付制度。建立转移支付制度是分税制改革的重要内容之一。尽管中央财政目前没有太多的财力用于转移支付，但制度必须先建立起来，然后随着财力的增加再加大力度。根据我国的国情，转移支付可采用下列几种方式进行：一是一般性补助。按同类型地区地方财政收入占国内生产总值的平均比例求出理论财政收入，按因素法计算出财政支出，理论财政收入与按因素法算出的财政支出的差额，由中央财政给予一般性补助(理论财政收入与实际财政收入的差额为正数时，说明地方收入还有潜力；为负数时，说明地方收入征收较好。不管是正数还是负数，中央财政均不予调整，以体现对地方积极性的保护);二是特殊性补助。主要根据国家的民族政策和产业政策。对贫困地区实行的补助，以扶持这些经济不发达地区的发展；三是专项补助。主要对一些涉及全局利益和跨地区的项目给予专项补助。在转移支付的三种方式中，一般性补助是一定要给予保证的，特殊性补助和专项补助可随着中央政府财力的增加而逐步加大补助数额。■
注：①②《中国财政年鉴》中国财政杂志出版社1993、1994、1995
参考文献：
储敏伟：《分税制若干理论与实践问题探讨》、《财政与金融》,中国人民大学复印资料1994年
②郭秀亮：《试论分税制》、《财政与金融》,中国人民大学复印资料1994年
③何振一：《财税改革三大举措效果展望》、《改革》1994年第2期
④邪北辰：《目前财政困难的体制原因和改革方向》、《财政与企融》,中国人民大学复印资料1994年
(作者单位：广东省财政厅)
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