视频|李伟忆分税制改革：朱镕基一个省一个省做工作_新浪财经

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　　关于全面预算绩效管理改革，他们说

　　来源：中国发展研究基金会

　　2019年9月19-20日，2019预算绩效管理国际研讨会在北京顺利召开。

　　这是一场专业领域的高级别国际研讨会。过去两天，各国中央与地方政府官员、学者和专家们在这里围绕预算绩效管理改革进行了公开的交流、研讨。

　　会议由财政部、国务院发展研究中心指导，财政部预算司、中国发展研究基金会、中国财政科学研究院主办。本次预算绩效管理国际研讨会的主题为“新时代国家治理与全面预算绩效管理”。

　　全国政协常委、人口资源环境委员会主任，中国发展研究基金会理事长李伟谈到自己在上世纪90年代经历的财税体制改革和紧随其后的预算支出管理体系构建。

　　记得20多年前，我还在政府领导人办公室时，当时国家财政的突出矛盾是财力严重不足而且十分分散，1992年全国财政收入才4000多亿元（4153.05亿元），导致国家行政能力减弱，不少地区的政府公务员包括教师发不出基本工资，医药费报销不了，民生欠账很多，如果不进行财税改革，日子就过不下去了。

　　1993年中央确定分税制改革方向后，时任国务院常务副总理朱镕基亲自带队，一个省一个省地去做工作，逐步建立起财政收入稳定增长机制，到2003年财政收入已达2万亿多，现在已经超过20万亿。

　　对此，朱镕基总理曾经说：“对财税体制改革取得的成功，怎么评价都不过分。”

　　与此同时，中国还逐步建立预算制度，并按照公共财政的基本框架，加强预算支出管理，促进基本公共服务均等化，等等。

　　而现代预算绩效管理改革，起源于上世纪八九十年代英国、澳大利亚等国，随后在OECD成员国及其他国家广泛推广实施，并逐渐成为世界性的财政改革潮流。

　　财政部副部长许宏才在发言中，介绍了中国预算绩效管理改革和发展的历程。

　　本世纪初，我们就结合中国实际开始了预算绩效管理的探索。

　　2015年新修订的预算法将“讲求绩效”作为预算管理的基本原则之一，对预算绩效管理做出了具体规定。

　　2017年党的十九大报告明确提出，要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，这一重要论述将绩效管理的重要性提升到前所未有的战略高度，体现了新时代国家治理体系和治理能力现代化的新要求。

　　2018年9月，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（下称《意见》）正式印发，这是中国关于预算绩效管理的纲领性文件，对全面实施预算绩效管理进行了统筹谋划和顶层设计，是我国新时期预算绩效管理工作的根本遵循。

　　《意见》明确要求，按照高质量发展的要求，坚持以供给侧结构性改革为主线，创新预算管理方式，更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，力争用3—5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。

　　许宏才也表示，提高绩效是人类一切活动共同追求的目标，全面实施预算绩效管理是政府治理方式的深刻变革，是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。

　　中国预算绩效管理改革还在路上，我们会以“咬定青山不放松”的决心和韧性，克服困难，持续推动提升预算绩效管理水平和政策实施效果，努力使每一笔财政资金分配合理、使用到位，发挥效益。

　　国家预算绩效管理改革涉及多部门协同。面对预算绩效管理这个事关国家治理能力的重大命题，研讨会也请到来自国务院发展研究中心、全国人大常委会、审计署、财政部预算司等部门的专家围绕中国预算绩效管理展开讨论。

张军扩国务院发展研究中心副主任

　　合理有效使用财政资金，不仅能增强人民群众的获得感、提高人民群众对政府工作的满意度，也是现代国家治理、政府宏观经济管理的最强有力手段之一。

　　当前，中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，经济下行压力加大，财政收入增速放缓。大规模减税降费政策的实施，一方面极大地优化了营商环境、改善了社会预期、夯实经济增长的微观基础，但另一方面也使近期政府财政平衡的压力有所加大。

　　在这种情况下，推进全面预算绩效管理体系的建设，具有十分紧迫的现实意义。目前，我国大口径的财政收入占国民收入的比例已达到 30%左右，政府支出的总量与方向，对于整个经济的提质增效、结构优化、宏观经济稳定等，作用十分巨大。

夏光全国人大常委会预算工作委员会副主任

　　根据《预算法》的规定和党中央有关的改革要求，近年来，全国人大及其常委会持续地将预算绩效作为预算审查监督的重点，在相关的法律文件中提出了具体的要求。

　　比如说2016年我们提出，要建立健全重点民生政策和重大专项支出的绩效评价机制，将部分重点民生政策和重大专项支出的绩效评价结果向全国人大常委会报告。2017年提出要加大绩效评价结果的运用力度，推动向社会公开绩效评价的结果。

　　2018年提出要全面实施预算绩效管理，将绩效管理的理念、方法和要求，嵌入到预算绩效管理的全过程。2019年提出，要落实预算绩效主体责任，加强第三方的绩效评价，将预算绩效管理结果及时向人大报告，并且向社会公布。

　　这表明全国人大及其常委会对预算绩效管理的关注和推动是一以贯之，逐步深化的。

孙宝厚审计署副审计长

　　阳光是最好的防腐剂，也是最好的成长剂，通过预算绩效信息公开和运用，不仅有利于提高绩效、强化问责，促使预算绩效评价工作更快步入法治化、规范化轨道，也有利于更大范围、更高层次上问计于民，将人民对美好生活的向往作为我们的奋斗目标，更有利于推动深化改革调整政策、健全机制和完善制度，提升政府公信力，推进国家治理体系和治理能力的现代化。

郝磊财政部预算司副司长

　　财政部会同各方面，包括各部门各地方做了大量工作，也取得了一些进展，结合前些年的努力，我们现在已经基本实现了在预算编制的时候全面设置绩效目标，要明确预算资金预期实现的产出和效果。

　　预算执行中要对绩效目标完成情况进行监控，对执行和绩效目标双监控，发现问题要及时纠偏，预算完成后要开展绩效自评，对照年初设定的目标进行反馈，对偏离目标的原因要进行分析并提出整改措施。同时，财政部和主管部门也在组织开展重点绩效评价，从2016年以来我们开展了135个项目，涉及的资金是超过1.6万亿元，评价的结果已经用于预算调整和预算安排。

　　来自北京、浙江、河北、广州等地的相关部门代表，也在论坛上介绍了全面预算绩效改革的地方经验。

吴素芳北京市财政局局长

　　北京模式的特色之处是以事前绩效评估为龙头，全成本的预算绩效管理为基石，将绩效的理念和成本的意识贯穿预算绩效管理的全过程，建立绩效管理和预算管理相融合的机制，着力提高财政资金的配置效率和使用效益。这是基本的模式的特点。

徐宇宁浙江省财政厅厅长

　　在部门预算改革初期，我们就积极探索支出标准建设，建立了部门预算经费支出标准和实务配备标准。2013年将财政标准体系分为通用支出标准和增用支出标准。2016年将工作重点从制定单项支出标准向标准体系建设转变，基本实现了基本支出预算标准化。2017年在进一步完善基本支出标准基础上，搭建了项目支出标准体系框架，按项目类别的支出范围制定支出标准。

赵新海河北省财政厅副厅长

　　要解决好预算绩效管理工作效率问题，某种意义上讲就是要防止做无用功。全面实施预算绩效管理目标应该是把资源配置的更好，把财政政策设计的更优，把资金使用的效率更高。这是一个目标多元化的很复杂的系统性的工程，真正的要全面落地，难度是很大的。如何加快推进预算绩效管理，需要有一个科学的、系统的路径设计。一个基本原则就是预算绩效管理工作首先要讲预算。

陈雄桥广州市财政局局长

　　我们推进广州预算绩效管理已经从支出项目拓展到部门整体，由事后评价延伸到预算管理的全过程，由一般的公共预算覆盖到全口径的四本预算，由市本级为主，向市区镇三级同步发展推进，逐步形成广州绩效管理的模式。

　　此外，中国社科院、中国发展研究基金会、中国财政科学院、中央财经大学、浙江大学、上海大学等智库和高校的专家学者们，也到场参与讨论。

　　什么是绩效？绩效的内涵是什么？

　　在中国财政科学研究院院长刘尚希看来，绩效不是单一维度的，它涉及到经济、政治、社会、环境、各个维度，有不同的标准评价，所以从单一的维度无法定义绩效。

　　要把上述维度统一起来，则需要理论上的创新，如果没有超越于经济社会政治环境各个维度的标准，那么我们所得出的绩效评价是无法真正运用的。

中国财政科学研究院院长刘尚希。

　　刘尚希认为，预算绩效不是针对过去的评价，是针对未来的，所以预算绩效自然也是指向未来，对未来作出预判，预算执行结果的评价应该是辅助性的。

　　预算绩效不是政府的自说自话，而是基于政府与民众对未来不确定性分析判断而共同预期的某种确定性的结果。预算的执行应当降低民众的不确定性，比如说上学的问题、医疗的问题、养老的问题。

　　中国社会科学院副院长高培勇则解释了为何我们要在绩效预算管理前加上“全面”二字。

中国社会科学院副院长高培勇

　　“全面”二字对于中国的预算绩效管理来讲意味着什么？高培勇认为，这一名称是有深刻含义，也是有针对性的。

　　“说它具有深刻的含义，大家可以翻阅一下去年9月份中共中央和国务院所颁发的《关于全面实施预算绩效管理的意见》，对于‘全面’二字做了三方面的解释，那就是‘全方位、全过程、全覆盖’。”

　　高培勇说，我们要建立一种全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，这三个全突出地点明了“全面”二字的深刻含义。

　　“说它具有针对性，大家也会从这样一个文件当中看到，它是这样讲的：‘不仅要将各级政府的收支预算全面纳入绩效管理，将部门和单位预算收支全面纳入预算管理，将政府和项目全面纳入预算绩效管理’，而且提出‘其他政府预算也要纳入预算绩效管理’。”

　　高培勇认为，特别要指出的是，这里所说的“其他政府预算”指的是除一般公共预算外，还要将政府性基金预算，国有资本经营预算，社会保障基金预算，全部纳入预算绩效

　　中国发展研究基金会副理事长、中国发展高层论坛秘书长卢迈在发言中表示，中国发展研究基金会从2003年就开始关注绩效预算管理这一领域，并与广州长期合作进行相关研究和探索。

　　此次会议前，基金会特将研究成果集结出版为《现代国家治理中的全面预算绩效管理——广州市的探索与经验》一书。

　　卢迈认为，在高效之外，实行绩效预算还应该强调另外一个方面，就是公平。

　　卢迈说，政府的财政支出是实现社会公平的重要杠杆，中国现在收入不平等仍然处在较高位置，财政支出应该有利于改进这种状况。

　　减少收入不平等可以有很多方面，各部门预算中都应该考虑到这一点。比如，政府学前教育支出近年增长比较快，在去年达到3672亿，平均每个3-6岁的孩子差不多支出7500块钱。谁最需要这笔政府支出？高收入群体不需要，他们有能力选择国际幼儿园。低收入群体在村里，如果政府公共服务不入村根本享受不到这笔支出。

　　所以，制定学前教育政策时是不是应该更多考虑在村的儿童，考虑他们的利益，把低收入人口的学前教育纳入政府支出？

　　卢迈相信，这样做这对于阻断贫困代际传递，对于从儿童做起，重视人力资本的投资都会起重要作用。

卢迈和山村孩子们在一起

　　本次论坛，旨在打造新时代国家治理与全面预算绩效管理全球交流对话平台，推动各国预算绩效管理实践者、改革者、研究者分享知识、交流经验。

　　因此，研讨会还邀请到来自世界银行、OECD、国际货币基金组织、亚洲开发银行等国际组织。上述专家、学者分别就全球预算绩效管理改革基本情况、所在机构的预算绩效管理特点和方式、对中国的建议展开讨论。

芮泽　世界银行中国、蒙古和韩国局局长

　　预算绩效管理中很重要的一点是，要把最基础的东西搞清楚。对于资源配置、问责，最重要的是要有非常全面的信息。

　　与此同时，中国还有很多预算外活动，所以希望能够在整个预算管理过程中进行更好的财政管理，有很好的优先排序。

　　此外，在这样大的一个改革过程中，政府需要各种各样不同的支持，并且在这个过程中有可能获得的收益并没有预想那么大，这也许会让人感到失望。

　　在关键服务提供方面也要变得更加的迅捷。中国还有一些额外的能力，我们可以在一些省份开展预算绩效管理的试点，然后再广泛推开。在这个过程中可能会有一些绩效以及非绩效的信息，怎么把这些信息用好才是关键。

　　整个预算体系里应当由它的使用者驱动，这也是对我们政策制定者的目标，尤其财政部、全国人大以及审计署的要求。同时，我们还需要其他相关部委还有相关省份的支持，我们需要了解预算配置需要什么样的绩效信息。

乔恩·R·博恩达尔经济合作与发展组织预算杂志主任兼总编

　　绩效管理实际是一个非常吸引人的概念，你可以向任何人解释这个概念，但是在落地的过程中它却是非常困难的，好的或者坏的绩效是基于绩效信息，在资源配置方面其实也必须要和预期相匹配。

　　有些人会把绩效管理看成回报或者奖赏，但是我们可以看到在这个过程并不是这么简单，如果绩效好的话，就会获得更多的资源，如果绩效结果评估比较差的话，就会被削减相应的资源，这样的想法也必须要再次斟酌。

　　在绩效管理的过程中，我们也会看到一些体系，有些人会把它视为中央层面管理的辅助。在投入的管理，总额的配置等等过程中我们必须要谨慎，必须要理解在总额之下还需要拥有一定的灵活性，而这些是基于绩效的，这也是我们在OECD国家克服相关挑战的方法。

沃特·考克马亚洲开发银行独立评估部专题与国别处主任

　　2008年，我们引入了一个四年期的预算框架，每年业绩绩效必须单独的进行报告，这是一个以计分卡为基础的文件。

　　我们有不同形式的计分卡，涉及到85个指标体系里的7个，除此之外，还有1.1万个相应的目标，对于每个指标都会有一个年度评估，用交通灯的颜色表示上升还是下降。亚行有自己的框架结构和指标层级，通过这个也可以找到区域或其他金融实践中存在的缺陷，弄清楚我们哪里需要做的更好才能赶上或者弥补等等。

　　我觉得计分卡是一个非常重要的督导和学习的工具，如果要计分卡发挥最大的作用，最好是让它公开，以刺激公众的监督，同时避免厚此薄彼的情况出现。同时，计分卡制度形成之后，最重要的还是要制定后续的行动计划。

霍格．范．伊登国际货币基金组织东南亚区域公共财政管理顾问

　　中国正寻求一套可以合理运作的体系。虽然我们要求系统透明且有问责制，但不要使它过分复杂。预算绩效在管理和问责、透明等方面难度都比较高，如何使用绩效信息也需要考虑。

　　其他国家的经验是，不能每一年都聚焦于整体预算，而是要梳理出一些需要调查的重点项目来提高调整的方式。

　　另外一个问题，过去许多工作是由财政部主导的，这虽然是一件很好的事情，但上部委和国企需要主导这个过程，因为有时财政部在具体操作方面的信息和指标不一定完全掌握。在这方面整个系统的功能性有待提高。

　　在其他国家我们还碰到过一个问题，指标更多聚焦在项目的产出上。在中央政府层面，是应该聚焦在产出上，这样才能够监测项目的运行效率。

　　还有其他的发言人提到我们要注意绩效管理体系的有效性，因为我们主要目的是省钱，找到可以省钱的地方。所以，我们的系统要找出收益或者效益比较低的项目。可能每年只占1%、2%的比例，但是这些筛选，我认为——或者其他国家的经验证明了——它可以有效地帮助我们提高总体项目收益或者项目效率。

　　研讨会特设“各国预算绩效管理实践与启示”环节，美国、澳大利亚、韩国、日本、荷兰、巴基斯坦的政府官员与学者到场介绍各自的预算绩效管理实践。

　　美国

　　何达基堪萨斯大学公共事务和行政学院教授

　　过去22年，美国国会每一次通过的法案和通过法案背后所有配套资料都是完全公开的，你可以下载。政策推行过程也可以使用大数据，预算办公厅每个季节花钱花到什么程度会予以公布，有一张图表，你可以看部门拿了多少钱，花在什么地方。联邦政府拿到多少钱，是什么机构，你都可以完全了解。200万个单位的数据完全公开，你可以知道什么人从预算那里拿到了钱，就可以分析他们为什么能拿到这个钱。

　　我正在跟美国地方政府合作，比如帮助警察部门跟社区部门数据共享，分析之后可以进一步改善服务，解决地区的公共安全问题，时经济分配不是花更多钱请更多警察来解决问题，反而是警察部门跟当地社区的部门怎么合作，这样资源分配更趋于合理。通过数据的结合，我们会得出一些新的想法来解决存在的问题。

　　韩国

　　许埈荣韩国行政研究院研究员

　　韩国总理府绩效办公室前主任

　　国家层面的绩效管理，韩国采取了双轨管理。一方面，由总理办公室主导政府方面的绩效评估，法律基础是在06年通过的绩效法。另一方面，经济和财政部执行基础是2007年通过的《国家财政法》。

　　韩国的绩效管理是有三个不同的层面：监控、审核和评估。首先，监控是可以得到第一步初始数据，这里最大的问题是项目没有完成最终设定的目标；第二步会进行全面绩效评估或者审核；第三步是深度评估。每年我们会选择比较少数量的一些重要的项目来进行深度的评估。

　　韩国的绩效管理系统有几个特点，首先韩国的体系是高度集中式的，部委起到了指导和主管作用，它还起到门户作用，保证绩效信息的质量和准确性。

　　同时，我们在初期采取渐进式方法，2016年开始，开始“大爆炸”的方式，这是一种全覆盖的方式。最后，我们有反馈机制，如果最后项目效果达不到实际设计目标的话，预算金额会减少。

　　我们也面临着很多的挑战，首先是信息不对称性。这个问题现在也是越来越明显，所以，会在我们设定不同的发展策略，未来的策略的时候会受到影响。

　　第二方面，政府的绩效评估和绩效体系对工作人员带来了沉重工作负担，要在平时工作之上再加入绩效审核方面的工作。

　　最后，有一些绩效信息质量很低。系统最开始是从美国引进，但效率不高，导致信息的质量比较低。2015年开始，我们进行了一系列的改革：之前会对所有结果先进行验证，现在是进行所谓的源评估。2018年开始，我们把重点放在80个核心项目上，评估方法也包括实地的考察、调研来确认项目实际的质量和实施。

　　日本．筑波市

　　森祐介筑波市政策创新部主任

　　2009年开始，日本政府引入了行政项目审议机制，进一步理清国家相关计划的资金流动，同时进行相关的政策影响力分析，对接下来项目实施作出进一步决策。

　　每一个部委都有设立这样的部门，5000个国家项目都是评估的目标，他们会准备相关的项目表格，在部长审议的时候进行提交，以供评估。行政促进总部改革过程，也得到了相关部委的支持，除了过去的预算之外，还有一些其他的相关项目，包括预算的执行率以及资金流动的统计，包括执行的目的地、执行效果的评估。

　　每年春节我们都会进行这方面的工作，评估结果也会被反映在下一个财年的预算要求中，每年8月份向财政部进行提交，最后由财政部进行评估。这只是理想的状态，实际非常具有挑战性。

　　在任何一个国家，很难想象在哪个领域花多少钱以及怎么样花。这是因为在任何时候，和预算相关的事项，像ICT信息通讯技术，相关的主管部委可能就是把所有的相关部门上报上来的数字进行加总，每个部门可能使用的标准都是不一样的。

　　为了克服这样的困境，日本内阁办公室也开始试图使用行政项目审议表来进行更加科学的预算编制工作，每年政府都会建立下一财年收入和支出预算比例，我们还会在预算基础上开展行政工作。下一财年我们也会留存一些备用金，以备不时之需。我们使用不同的算法进行预算编制，还会结合人力和过去的经验，我们也和日本的一家NEC公司合作，提升最终预算编制结果的准确性。

　　目前预算的数目和实际支出之间的差别只有5.7%，在未来我们希望借助算法，把这样的差距缩小到2.2%。我相信在不久的将来，我们会把这个技术的运用推广到各基层政府当中去，也包括我们这样的城市级。有了这些系统的应用，我们就可以更快的制定预算相关的计划。除了主要预算计划以外，每个季度还有补充性的预算方案，这样可以给我们提供一定程度的灵活性。行政服务的绩效数据应该实时提供，而且可以进行分析。

　　澳大利亚

　　约翰·万纳澳大利亚国立大学教授

　　我们有非常长期的预算的历史，但不是一开始就是有这种所谓的预算绩效管理。

　　我们关注的是以绩效切入的一种方法，把绩效看成两个非常重要的部分，第一部分是它可以对整体的预算起到一定的辅助作用。另一部分是对不同预算组成方式起到一定的监督作用。

　　在改革过程中，迅捷是非常重要的。我们也非常关注这方面的最佳实践，第一个实践要把部门绩效和行政绩效分开，因为这两者是有根本区别的。

　　第二个是更多使用所谓抵消来用作比较新的政策建议或措施。通过不断抵消和迭代，可以获得很多新的建议和新的措施，并根据绩效来进行现有的政策调整。政府认为这是一个非常好的政策，而且一直都在实施。

　　巴基斯坦

　　达尼亚·阿齐兹

　　巴基斯坦社区赋权信托基金董事会主席

　　巴基斯坦联邦私有化政府部前部长

　　2001年我们开始建立国家信息中心和信息系统，把所有政府部门数据都放到一个数据库里，然后映射到GRS的数据库。通过一个统一的数据库，我们第一次有了这么清晰的预算管理的概念，底层的声音会更好的传达到更高的层级。

　　新的系统希望建立一个闭环，是信息的闭环，还是数据库的闭环。在这个过程中不同城市也建立了自己的信息系统，利用计算机辅助技术、包括数字化的技术来生成很多报告。