长三角探索食品安全治理一体化 小餐饮迎来发展良机

　　来源：解放日报

　　原标题：长三角探索食品安全治理一体化

　　齐景

长三角的小餐饮商户正迎来发展良机。

　　10月底，国务院出台《优化营商环境条例》，提出要“最大限度减少政府对市场活动的直接干预，加强和规范事中事后监管。切实降低制度性交易成本，更大激发市场活力和社会创造力，增强发展动力。”而早在今年8月，沪苏浙皖四地已联合印发《2019年长三角食品安全区域合作工作计划》，推动区域食品安全监管一体化建设和食品产业高质量发展，提升长三角地区食品安全治理水平。

　　千千万万的餐饮小商户是新政策的受益者。与丈夫一起在上海武川路经营“世界茶饮”小商铺的于女士，对这几年上海的营商环境变化深有体会，“上海出台了一系列利好政策，让我们这种只有十几平米店面的茶饮小店也能像其他大店一样很好地经营。比如有了备案制，我们不用再担心达不到政策准入、经营许可等方面的要求。我们只要专注把每一杯饮品做好，就会有生意上门。”让她更有感触的是，在新政策的东风下，自家小店现在也能上美团、大众点评等平台做外卖生意，经营范围一下子扩大到小店方圆15公里内，“现在我们店的外卖营收已经占到所有营收的60%，算是支柱了。在上海，像我们这样的小店还有很多，与以前相比，大家的发展环境有了特别大的提升。”

　　于女士的小店只是一个缩影。不难发现，在食品经营领域，长三角各省市正持续深化“放管服”改革，大力优化营商环境，助力提升小餐饮规范发展水平，积极探索轻微违法行为免罚清单等制度，为推进食品安全治理在监管法规、标准、政策一体化，促进食品行业的规范发展奠定了重要基础。

　　小餐饮登记备案及入网政策一体化

　　小餐饮的登记备案制度是规范餐饮行业发展的重要制度探索。2017年，《国务院食品安全办等14部门关于提升餐饮业质量安全水平的意见》发布，明确提出依法依规加强小餐饮、小饭桌等许可或登记管理，实现餐饮业许可管理100%全覆盖。在这方面，沪浙等地纷纷推出小餐饮登记备案制度，共同为小餐饮商户经营降低门槛，体现了标准协同、监管协同的区域协调发展理念。

　　其中，上海坚持疏堵结合科学治理理念，防止了简单“一刀切”关停容易导致治理效果反复的难题。2017年1月，《上海市食品安全条例》正式发布，明确规定“未取得食品经营许可，但经营食品符合食品安全卫生要求、不影响周边居民正常生活的小型餐饮服务提供者，应当向所在地的乡、镇人民政府或者街道办事处办理临时备案”。该条例为全市顺利推行小餐饮备案扫除了制度障碍，也为全国食品经营领域证照分离改革提供了示范。同时，上海通过加强事中事后监管的方式，建立违规小餐饮的退出机制和惩戒机制，为食品安全提供了更好保障。截至今年10月，上海已对近7500户小型餐饮进行了临时备案。为进一步发挥该制度的作用，上海市有关部门近日还修订了《上海市小型餐饮服务提供者临时备案监督管理办法》。

　　上海市市场监管局食品协调处处长朱梓明表示，市政府常务会议在研究修订《小型餐饮服务提供者临时备案监督管理办法》时指出，对于小型餐饮，社会有需求、就业有需求、群众有需求。上海作为国际化大都市，要引导和鼓励小型餐饮持续健康发展，把这个业态管理好才是真水平。要为经营者提供稳定的政策预期，支持经营者改善经营条件，为市民提供更优质的服务和体验。要加大“放管服”改革力度，创新政策措施，支持符合一定条件的临时备案小型餐饮尽快获得食品经营许可，加强事中事后监管，并提供相应的便利服务。

　　同处长三角区域的浙江，针对小餐饮数量多、流动性大、卫生条件差等监管问题，也从立法层面对有效监管小餐饮进行了顶层设计。比如，2017年5月1日，浙江实施《浙江省食品小作坊小餐饮店小食杂店和食品摊贩管理规定》对小餐饮进行了定义，允许符合条件的个体工商户和企业登记小餐饮。《规定》指出：有固定场所，使用面积不足50平方米，经济内容简单，对主体不加限制。食品小作坊、小餐饮店、小食杂店和食品摊贩符合条件的，即可进行生产经营备案登记，而无须再申请食品生产经营许可证。引导式监管既保证了经营者的选择权不受损害，又保证了餐饮业内的主体多样性。

　　浙江省还在地方立法中依法允许登记的小餐饮在网络上经营，只要在登记备案材料中加以说明，标注网上经营。这一创新举措，不仅降低了准入门槛，极大地方便了食品作坊、小餐饮、小食杂店等经营者，还进一步加强了监管部门对食品经营主体的分层分类登记管理，使监管部门可以根据备案材料和登记情况开展有效监管，提高监管效率。截至2018年10月底，浙江全省备案登记的小餐饮有16万多家，在网络上经营的有4万多家。

　　轻微违法行为免罚制度一体化

　　长三角地区持续探索出台行政违法行为“轻微免罚”或“首违免罚清单”，也是积极探索“放管服”改革的生动体现，是区域监管标准一体化协调发展的具体探索。

　　在上海，今年3月出台的《市场轻微违法违规经营行为免罚清单》提出，市场主体发生符合规定情形的34项轻微违法违规经营行为时，将免予行政处罚。但该免罚清单也明确，对于不予行政处罚的，除责令改正外，执法部门将及时开展教育工作，通过批评教育、指导约谈等措施。这些规定体现了法律效果和社会效果的统一。

　　浙江在轻微违法行为免罚方面，既有地市先行试点，也有省级整体谋划。省市场监管局会同省司法厅联合印发《关于在市场监管领域实施轻微违法行为告知承诺制的意见》，今年9月15日起施行。《意见》明确对市场监管领域市场主体首次、轻微且没有造成明显危害后果的67种轻微违法行为实施告知承诺制。

　　沪浙两地的探索还在长三角其他地区起到带头效应。比如，安徽省芜湖市市场监管局在全省率先出台轻微违法违规经营行为免罚清单，首批梳理了不予处罚的50项轻微违法行为。

　　业内人士指出，通过梳理长三角各地出台的“免罚清单”可以发现，很多条款都与餐饮行为有关，所以相关地区的小餐饮商户成为“免罚”的受益者。从轻微违法的实施主体看，大部分是中小企业和创新型企业，大都设立时间不长，合规意识和能力较弱，初次违法很多都是无心之失，一旦被罚，可能对企业未来经营发展带来负面影响。长三角多个地区出台轻微违法违规经营免罚清单，将依法依规可免罚的违法违规行为具体化、标准化，为市场主体特别是中小企业、新业态、创新型企业提供了改错、纠错的机会，也为执法人员提供了明确的执法工作指引，提升了执法效能。

　　面对新环境，小餐饮商户这样说

　　面对一体化发展的长三角食品安全治理环境，不论是小餐饮商户，还是第三方观察者，都有话说。

　　于女士介绍说，她和老公经营的“世界茶饮”并没有取得食品经营许可，而是办理了小餐饮备案卡，但日常经营没有受到影响，“我们的小店从开业到现在已经经营了两年多，从来没有相关部门上门对我们进行干预。每次备案卡快过期时，市场监管部门还会主动给我们打电话，提醒我们及时补办；补办的流程也很简单，也没有什么费用。这些细节都让我们感觉到上海对小餐饮的管理政策在一点点放宽，我们赶上了做生意的好时候。”

　　与此同时，小餐饮备案制度内的相关条款还让原本势单力薄的小商户能有机会借用外卖平台等新消费模式，实现营业额的“逆袭”。

　　于女士的“世界茶饮”开在武川路一个小区门口，离商业街较远，加之店面较小，到店顾客相对比较稀少。但靠着外卖平台的助力，小店每个月都能达到不错的成绩。于女士说，在没开店之前，她就是外卖平台的忠实用户，非常依赖这一新模式。所以在筹备自家的小店前，她特意查看了相关的政策，了解到小本经营的小商户只要办理了备案卡，也能上网做外卖。所以在门店试营业阶段，她和丈夫就迅速将小店搬上了外卖平台，靠着外卖业务，把生意一步步提升起来。

　　虽然这一两年来，武川路周边的奶茶店在日益增多，但于女士对未来的生意仍然信心满满。“我们店主打1000CC的超大杯水果茶，用新鲜的橙子、西瓜、草莓等榨成果汁，再配以茉莉花茶的茶底，口感好，价格也亲民，所以很受附近居民和大学生的欢迎。我们相信好品质才是品牌的生命，现在政府出台政策支持我们这样的小商户，没有了后顾之忧，我们能更加专注做好产品。我们也会探索更多的新品种，满足大家越来越个性化的口味，相信生意会越来越好。”

　　开在杨浦区的小餐饮店“中原大刀”也是上海小餐饮管理政策的受益者。今年刚刚30岁出头的小高是小店的负责人，小店主打无油烧饼，而小高对菜品品质却像老师傅一样坚持“匠心”——从揉面到擀面，再到馅料制作以及最后的烤制，坚决采用纯手工，无油无添加。店里前段时间推出了秘制凉皮，光是辣椒油的研发和改进，就用了三年多时间。

　　“做餐饮生意就得慢，要沉得住气，好味道容不得急功近利。现在在上海有了那么好的发展环境，我们更要精益求精。”小高说，“我们门店只有30多平方米，接待不了多少到店客人，但我们做生意的眼光一直放得比较长远，研究了上海的小餐饮政策后，发现可以做外卖。现在，店里50%的订单都来自于美团等外卖平台，这让我们摆脱了店面限制，从早八点到晚八点订单不断，即便刮风下雨的天气也不影响生意。《上海市食品安全条例》等政策让我们心里更踏实了，每一天的经营都有保障，可以踏踏实实把菜品做好。”

　　在杭州做永康烧饼的郑老板是2008年从老家过来的。他坦言那时候办证很困难，对店铺大小、位置各个方面都有很高的要求。如今，郑老板拥有了一间属于自己的小店，仅有8平方米，每天能卖出400多个烧饼，他欣喜地说：“这样我以后就不麻烦了，以前总的来说跟别人合租不太方便。”在郑老板店里挂出的登记证上面并没有显示有效期，“这个证是长期的，没有年限的，相当于营业证和卫生许可证二合一了。”郑老板表示证件不设期限以后，也减去了换证的麻烦。有了经营登记证，烧饼生意也越做越稳定，郑老板还有了开分店的打算。

　　专家点评：提升食品安全监管政策区域一体化水平

　　上海师范大学副教授刘振宇认为，小餐饮与群众日常生活密切相关，食品安全法授权地方对小餐饮等小微业态管理作出符合地方实际的规定。上海自2015年以来，就开始探索推进小餐饮备案管理，体现了上海包容审慎、精准治理的食品安全治理理念，形成了可复制推广的经验模式。通过备案，将符合食品安全卫生基本要求、周边群众确有需求的小餐饮纳入监管视野，依法允许备案小餐饮从事线下线上经营，既方便群众生活，促进就业，更有利于食品安全治理质效的提升。

　　上海商学院法学系副教授林沈节指出，上海、浙江等地持续探索小餐饮登记备案等举措，既解决了餐饮行业长期存在的准入难题，又很好地实现了将所有餐饮业态特别是小餐饮纳入监管视野，实现餐饮监管领域的全覆盖。目前，长三角区域发展一体化进入快车道，其中区域监管立法与政策的一体化是重要内涵。三省一市人大常委会都制定了“关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定”，这些决定都明确指出，在制定地方性法规、政府规章、规范性文件过程中，应当加强与长三角其他省份协同，逐步做到标准协同、监管协同。小餐饮登记备案和入网政策一体化的实践探索是标准协同、监管协同很好的实践和典型例证，三省一市应该建立常态化的政策制定协商机构，沟通小餐饮登记备案的标准、监管标准，确保政策文本和执行的一致性。

责任编辑：陈永乐