万亿专项债券或两年内入市 地方政府债务危机“缓口气”

　　杜丽娟

　　时隔一周，财政部在公布一般债券管理办法之后，又公布了专项债券管理办法，这也成为继两会期间财政部首次公布地方政府债务置换后，又一次通过债券市场的管理化解地方债难题的有力举措。

　　根据财政部的规定，2015年发行一般债券额度为5000亿元，专项债券的发行额度为1000亿元，虽然专项债券的发行额度不及一般债券，但专项债券纳入政府性基金预算，其偿债资金为政府性基金或专项收入。值得注意的是，在政府性基金预算中，与土地有关的收入占比较高，市场普遍认为，未来地方政府的存量债务或将通过专项债券作为主要偿债渠道。

　　一直以来为地方政府债券发行提供评级服务的中诚信国际认为，未来，一般债券和专项债券或将成为中国地方政府融资的主要形式。鉴于地方债务甄别后的存量较大，未来几年内，专项债券的规模或将远远高于一般债券，这将为地方存量债务置换提供重要的替代工具和风险化解渠道。

　　“粗略统计，今明两年的专项债券发行规模大约在每年1万亿元左右。”中诚信政府与公共融资评级部高级分析师关飞分析。

　　需求规模或达万亿

　　与一般债券管理类似，此次专项债券管理办法也考虑到地方债甄别的实际情况，对部分存量地方直接债务的到期置换做出了明确规定，将其纳入专项债券管理。

　　根据专项债券管理办法，2015年地方政府专项债券，“包括为2015年1月1日起新增专项债务发行的新增专项债券、为置换截至2014年12月31日存量专项债务发行的置换专项债券。”而根据《关于做好2015年地方政府一般债券发行工作的通知》，“2015年一般债券限额包括为2015年1月1日起新增一般债务发行的新增一般债券规模、为置换截至2014年12月31日存量一般债务发行的置换一般债券规模。”

　　根据全国债务审计报告，2015年将有1.9万亿元地方政府负有偿还责任的债务到期。以城投债为例，城投债约5.6万亿元，推算显示，2015年有6000亿元规模的偿还压力，并在2016年进入到期高峰。

　　据此数据估算，1万亿元的总债券额度占2015年到期政府负有偿还责任的债务的53.8%。

　　在此背景下，中诚信国际预计，鉴于当前政府的存量债务规模，今明两年，地方政府专项债券的发行额度需求每年或将达到万亿元的规模。

　　据了解，从债务管理的角度来看，地方政府债务根据资金使用灵活程度可以划分为一般债务和专项债务。今年全国两会期间，全国人大表决通过了2015年中央预算草案，批准地方政府专项债券1000亿元。也就是说，今年各个省份的专项债券规模不会超过1000亿元。

　　不过相比一般债券的发行规则，专项债券的发行似乎更严格。

　　根据此次下发的专项债券管理办法，专项债券管理办法在明确省、自治区、直辖市政府作为专项债券的发行主体的同时，“市县级政府确需发行专项债券的，应纳入本省、自治区、直辖市专项债券规模内管理，由省级财政部门代办发行，并统一办理还本付息。经省级政府批准，计划单列市政府可以自办发行专项债券。”

　　作为自发自还试点的山东省某地方财税系统人士告诉记者，根据预算法要求，目前专项债券主要集中在省级平台，对于省以下地方政府无论是债务置换还是继续融资，专项债券的代发和转贷都是一个较好的渠道。“其实也是为债券发行开了一个口子，未来省级财政部门代市县级政府发行专项债券募集的资金，应按照代发和转贷协议及时转贷给市县级财政部门，基本原则还是遵循发行主体和偿债主体的同一性。”

　　《办法》规定，地方政府专项债券的收支将纳入政府基金预算管理，执行中专项债券对应的单项政府性基金不足以偿还本金的，可以从相应的公益性项目调入专项收入弥补。

　　一般项目债的偿债来源为对应的项目收入，地方政府专项债券有政府性基金的额外保障，其信用风险其实更低。

　　倒逼地方政府完善预算管理

　　“省以下地方政府或将通过专项债券的代发和转贷解决债务置换和融资问题，在未来相当长一段时间，省以下地方政府的存量债务或专项债券的偿还仍将依赖于土地出让相关的收入。”关飞告诉《中国经营报》记者。

　　这一观点主要来源于财政部最近发布的一组数据。

　　3月24日，财政部公布的2014年全国土地出让收支细账，受房地产市场低迷等因素影响，去年全国土地出让收入4.29万亿元，仅同比增长3.1%，其中超过8成用于拆迁征地补偿等成本性支出。

　　稍早前，财政部公布的2015年前两个月收支情况显示，受房地产市场调整影响，国有土地使用权出让金收入4553亿元，同比下降了36.2%，由此影响全国政府性基金收入同比下降33.7%，其中地方本级政府性基金收入同比下降了36.2%。

　　由此不难看出土地相关收入与地方政府偿付能力存在较强的关联性。

　　资料显示，政府性基金预算中，与土地出让有关的基金收支规模均占比较高。而国发43号文明确了有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

　　数据显示，2013年6月底，地方政府存量债务到期额1.9万亿元并未被1万亿元额度完全覆盖，考虑到剩余到期债务量，以及2013年6月至2014年12月底期间新增债务到期量，不排除今年财政部根据后期地方债务甄别结果，追加存量债务的置换额度。而这部分追加的置换额度，也将以发行专项债券为主。

　　在此背景下，此次财政部下发的专项债券管理办法的具体规定也遵循了43号文的思路。对地方政府来说，专项债券对应的有一定收益的公益性项目建设支出规模或较大，而这部分可以用对应的政府性基金特别是土地出让收入作为偿债保障，而一般性的公共财政预算支出对偿债的安排受财政赤字的限制，因此，存量债务置换的主要形式或将是专项债券。专项债券或将成为解决地方政府存量债务的重要工具。

　　在关飞看来，为保障未来地方专项债券的偿还，除提高资金的使用效益外，需合理控制土地一级开发过程中的刚性成本，提高土地基金的净收益水平。

　　在未来相当长一段时间，由于省以下地方政府的存量债务或专项债券的偿还仍将依赖于土地出让相关的收入。土地开发等项目收益情况将是专项债券信用评级和信息披露的重要数据。 这也将迫使地方政府对于相关预算管理科目进一步细化和披露。