半月谈：内外挑战加剧，中国能源转型需要政策创新

　　原标题 内外挑战加剧，中国能源转型需要政策创新

　　作者：景春梅 （作者系中国国际经济交流中心科研信息部部长、能源政策研究所负责人）

　　从能源消费和碳排放来源的角度看，能源领域是我国碳排放的主要矛盾所在。2020年，我国能源消费总量49.8亿吨标准煤，同时我国90%左右的碳排放量与能源相关。针对能源转型面临的挑战，当前亟须着力加快“减煤、稳油、增气、加新”，加强一些重点领域节能提效，并对一些高耗能、高排放产业推进减碳脱碳。应通过改革、开放和创新，破除体制性障碍，打通机制性梗阻，推出政策性创新，系统推进能源转型。

　　我国能源转型面临挑战

　　能源结构偏煤。2020年，我国煤炭消费量占能源消费总量的56.8%。回顾“十三五”期间，我们用年均2.8%的能源消费增速支撑了经济高速增长；在“十四五”期间，为了实现高质量发展，能源消费增速大约需要维持在每年2.2%至2.5%。

　　产业结构偏重。作为工业大国，我国第二产业增加值占国内生产总值比重长期在40%以上，2020年有所降低，为37.8%。第二产业的万元产值能耗，大约是第一产业和第三产业的4倍以上，特别是几大高耗能行业，能耗占比非常高。

　　2021年7月15日，在保定市长城汽车氢能技术中心，技术人员在氢气循环及渗透试验舱进行储氢瓶的高压氢气循环测试 朱旭东/摄

　　能效水平偏低。能源强度是衡量能效水平的主要指标，我国现在的能源强度是世界平均水平的1.5倍，是发达国家的2~3倍，绿色低碳发展的任务非常艰巨。

　　关键技术创新能力需大幅度提升。双碳的关键技术可以分为三个层次：一是电气化技术；二是新型燃料替代技术，比如用绿色氢能、生物质能、氨能对工业、交通、建筑领域的化石能源进行替代；三是负碳技术，比如CCUS（碳捕获、利用与封存）、生物质能碳捕集与封存等。围绕这些双碳的核心技术，我国在基础研究、应用领域都需加大力度，破除科技计划碎片化、科研项目重复化、科研经费分散化等弊病。以近来非常火热的氢能为例，各方围绕氢能产业链核心关键技术自主研发的积极性非常高，但存在分散研发的问题，科研资金、技术和人才等方面缺乏统筹，造成科技资源和人才的极大浪费。

海上风电柔性直流输电工程项目

　　市场化机制正在构建和完善。能源领域实现双碳目标面临很多体制机制障碍，有些领域市场化改革比较滞后，有些领域市场化机制还有待继续完善。适应新能源大规模发展的电力体制改革、油气改革还要继续落地。煤电矛盾多年轮番出现，倒逼我们继续深化能源领域的市场化改革。

　　面临多重外部挑战。欧盟主导的CBAM（碳边境调节机制），于2021年年中正式公布了立法提案，提出对一些碳排放管制相对宽松的国家出口的化肥、钢铁等产品征税，将来或对我国出口造成重大影响，甚至可能引发新一轮贸易战，还可能把我国排挤在新一轮全球气候治理规则之外，我国须积极应对。

　　打造现代能源体系呼唤政策创新

　　宏观调控要避免“一刀切”和“攀高峰”。前一段时间，在顶层设计还未出台的情况下，地方政府对双碳工作表现出非常积极的态度，但在执行中对中央政策把握不准，造成了多地“拉闸限电”。2021年10月以来，国家层面多个政策文件出台，各地也在努力调整，效果初显。

　　2021年12月14日，安徽省亳州市涡阳县和新风力发电厂，运维人员对储能设施例行维护  黄博涵/摄

　　在碳达峰的整个过程中，要处理好地区和地区之间、中东西部之间、产业和产业之间的关系，合理制定减碳任务，因地制宜实现低碳发展。从地区来说，要有先有后，根据中东西部产业布局、发展基础、资源禀赋等不同，参照“共同但有区别的责任”有序推进。东部地区要加快产业结构和能源结构调整，鼓励率先达峰，给西部地区预留一定的发展空间，提升对实现双碳目标的贡献。西部地区有很多国家能源基地，这些地方煤炭资源丰富，同时可再生能源也比较丰富，要给西部地区留一些发展空间来承接东中部高载能产业转移，发挥西部保障国家能源安全、产业链供应链安全的重要作用。

　　有些地方为了尽快实现达峰，可能会过快地“攀高峰”，通过让能源消费激增来尽早达峰。但这是一把双刃剑，如果达峰的刻度较高，将来中和的难度也会更大。

　　调整能源结构，打造清洁高效的现代能源体系。实现煤炭清洁高效利用，做好煤炭的“绿”煤、节煤和替煤。考虑到我国以煤为主的能源资源禀赋，要在兜底国家能源安全的前提下，有序减量和替代。前段时间的煤电矛盾，凸显了这个问题的重要性。保障能源安全的同时，加强生产端淘汰落后煤炭产能，提高绿色智能开发能力，在消费端严格控制高煤耗行业，降低煤电比重，推动煤电灵活性改造。要建立配套的退出机制，对于人员转岗、企业转型发展等，做出足够好的制度安排。

　　在油气行业，稳油增气是主要目标。根据国家油气体制改革方案，油气行业要形成“X+1+X”市场体系，即推动形成上游油气资源多主体供应、中间一张网高效集输、下游市场化良性竞争的油气体系。对照改革目标，目前尚有差距。比如，上游仍是以“三桶油”为主要供应主体，对于市场资源增加、保供来说是不够的。在改革过程中，“三桶油”还在不同程度地新建管网，还没有完全按照改革要求去落实，不利于市场公平高效，也不利于能源保供。下一步，要按照国家油气体制改革的总体方案，继续深化改革。

　　新能源做加法。做大新能源，需要加速电力体制改革。过去，电力系统基于火电、水电等大规模稳定电源运行，随着新能源快速发展，风能、太阳能等新的供电主体出现了，作为间歇性能源，它们是不稳定电源。同时，新能源要大力发展，储能就要大力发展。储能除了作为储存能源的载体，也可以作为售电主体。比如电动汽车，理论上也可以向电网倒送电。未来，随着新能源的发展，除了构建新型电力系统，电力市场原有的电源结构也需要打破，这都要求电力体制做出重大改变。

　　加强双碳背景下的能源国际合作。第一，尽快建立国际碳关税协调机制，针对欧盟主导的CBAM，我国需尽快了解欧盟对碳排放的计算依据和碳足迹的认证办法，围绕CBAM的核算体系、工作机制、透明度及其与WTO规则协调性等内容，主动与欧盟开展规则对接。第二，积极推进中美清洁能源合作机制，与美国在零碳电力发展、提高建筑和交通运输电气化率、推动储能和氢能技术创新等方面展开合作。第三，推进绿色“一带一路”建设，利用好我国新能源发展优势，推动“一带一路”沿线低碳项目建设、清洁能源技术转移等。第四，积极打造清洁低碳多边合作机制，积极参与和引领国际标准与规则制定，积极打造区域性气候治理体系，扩大绿色发展朋友圈。

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责任编辑：蒋晓桐