拆分垄断是否为时尚早？地方现有监管格局该不该触动？制定政策和立法哪个优先？力主建立监管框架者与主张暂缓实施者针锋相对

　　本报记者杜亮

　　在4月9日北京举行的一次国际研讨会上，尽管会议主办者把“构建中国天然气行业下 游领域监管框架”定为研讨的主题，但在讨论过程中，还是出现了不同声音。部分专家对拆分天然气管道运输和销售环节、建立天然气行业下游领域监管机构以及天然气行业立法的现实性和可行性提出了疑问和相关的建议。应该说明的是，不管是力主建立监管框架，还是主张暂缓实施，出现两种不同声音的碰撞，对于推动中国天然气行业改革肯定会产生积极意义。

　　拆分垄断是否为时尚早

　　这次研讨会由国务院体改办经济体制改革与管理研究所主办，该所常务副所长陈立代表主办方做了题为“构建中国天然气下游领域现代化监管框架”的报告，报告指出，天然气在输送和销售环节上形成的“捆绑式”垄断，使市场机制得不到充分发挥，损害了消费者的利益，阻碍了天然气市场的进一步发育。

　　据此，报告提出，在天然气下游领域建立现代化监管框架的切入点，是区别自然垄断和非自然垄断领域，非自然垄断领域是天然气的储存和销售。自然垄断领域则包含两部分：一是长距离输气管道；二是城市配气系统。

　　对非自然垄断领域应逐步放松管制、鼓励竞争；在自然垄断领域，要强化政府的监管职能，即政府通过价格、市场准入和普遍服务方面的管制，在保证行业实现规模经济的同时，防止滥用垄断优势，以维护公众利益。

　　中国国际工程咨询公司的专家唐振华认为，这种想法借鉴了发达成熟的市场经验，从长远来看是没错的，但目前在中国还不具备实现的条件。他说，中国目前的天然气行业还处在幼稚期，去年一年的天然气产量才290亿立方米，而美国的产量是5000亿立方米。只有在产量达到相当规模时，拆分垄断和实施监管才能体现应有的效率。

　　唐振华说，判断天然气下游领域是否形成垄断的关键，在于看下游用户是直接从上游气田买气，还是接受经过管道运输之后的“捆绑”价格。因为中国主要的天然气供应商只有中石油、中石化、中海油三家，且地域分布又相对独立，因此，即使管道运输完全独立出来，下游用户直接去上游气田买气也基本上没有什么选择。

　　还有的专家指出，由于长距离管道建设和城市配气管网投资巨大，天然气的生产和销售企业垄断长距离管输和城市配气管网，并提供“捆绑式”的服务、获取较高的投资回报有一定的合理性，这是天然气行业在启动初期必然出现的一种现象。

　　地方现有监管格局该不该触动

　　在指出天然气工业下游领域面临的监管问题后，报告提出了成立一个相对独立的监管委员会来履行行业监管职能，其主要职责包括审批管道投资项目、管道准入监管、服务价格的监管和服务质量的监管等。但对于成立这样一个监管委员会，与会人士也提出了不同看法。

　　有专家称，监管针对的是天然气长距离管输和城市配气系统，但现在大家能够想到的长距离管道就西气东输那么一条，还正在建设。在这种情况下，成立一个全国性的监管委员会似乎没有太大必要。何况，成立这样一个专业性很强的机构，人又从哪里来？此外，现在城市的配气系统都由各个城市自己管理，这里面有很多的利益。如果成立一个全国性机构，把城市配气的监管也纳入到监管的范围里，那么，怎么来处理它和地方管辖权的关系？上海市政工程管理局有关人士建议，把国家天然气监管委员会监管的范围，限定在长输管线行业，即以城市门站(长输管道进入城市配气系统的节点)为界，门站以后的监管由各城市负责。

　　中国海洋石油总公司的法律顾问梁执立建议，地方监管机构应由中央政府和地方政府的代表共同组成，并应接受中央监管机构的领导和监督，执行国家制订的有关法律法规。

　　制定政策和立法哪个优先

　　“监管委员会应该是一个法定机构。”陈立在发言中强调。据悉，在今年的“两会”上，在国务院体改办体改所的推动下，部分政协委员刚刚递交了起草《天然气法》的提案。该提案的一个重要内容就是对监管委员会的职责、监管内容、监管的方法进行设定。

　　据有关人士透露，该法只是针对天然气下游领域的。陈立在报告中解释，这是由于在天然气的上游领域有一部《矿产资源法》，还有陆上和海上两个“石油资源合作开采条例”。而下游的运输、储存和销售领域的立法基本上是空白，因此，从下游入手相对容易一些，也更具有现实意义。

　　但来自国务院法制办的一位专家认为，既然叫《天然气法》，就应该涵盖上下游全部领域。否则，很难体现一部法律的权威性。

　　有专家建议，如果制定一部完整的《天然气法》有难度的话，可以考虑先推动针对天然气下游领域监管的国务院条例的出台。

　　目前，《天然气法》尚未列入全国人大的立法规划，按照立法程序，其离正式出台还有相当长一段时间。

　　来自中国石油天然气股份公司的汤亚利则表示，目前对于天然气行业的发展来说，制定鼓励投资的政策甚至比立法更重要，“法律就是一个个的政策积累起来的。”汤说。

　　他在发言中建议国家对天然气生产商在税收、用地、贷款、引资等方面制定优惠政策，同时对于天然气的利用单位在这些方面也给予相应的优惠。(完)

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