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第一次发行是在1998年，目的是在亚洲金融危机后提振银行资本金。第二次发行是在2007年，正处在外汇储备快速扩张的背景下。筹集的1.55万亿元资金用于从中国人民银行购买等值外汇，成立中国投资有限责任公司。第三次发行是在2017年，但只是2007年特别国债到期部分的展期。花旗认为，即将发行的抗疫特别国债极可能也是定向的：由于法律限制，人民银行不太可能直接从一级市场购买特别国债。最有可能的情况是对指定的商业银行进行定向发行，而人民央行通过降低存款准备金率来注入流动性，为购债提供资金。