新《环保法》实施之路
中国公众参与环境治理是“短板”。这对于在实现国家治理体系与治理能力现代化过程中，如何正确认识并发挥社会组织的作用，切实保障公众的知情权、参与权、表达权、监督权，采取积极措施鼓励、引导环境保护公益组织依法有序参与提出了新要求
□ 吕忠梅/文
2015年，新《环境保护法》开始实施，我们欢呼，这部“长出了牙齿”的法律会带来蓝天白云。2015年还剩下46天时，我打开电脑，屏幕上跳出的是“今天十面霾伏”，抬头望去，窗外一片模糊。
想起2014年度法治人物颁奖礼上评委会给《环境保护法》修订团队的颁奖词：为了一棵树的尊严，一朵花的芬芳，他们各显其能，为天空代言，为河流请命！面对少数人的贪婪，为了更多人的幸福，他们共同努力，用一部法律的修订去卫护这一片青山绿水。
一年来，这部承载着“保障公众健康，推进生态文明建设”使命的法律，既遭遇着执法不严的责难，也背负着加大经济下行压力的骂名。
如何理性看待法律的实施效果，在以2016年为起点的未来，《环保法》将何去何从，值得深思。
细化立法，扎牢制度的“笼子”
法治之路，立法先行。回顾历史，虽然中国从1979年就开始环境立法，迄今已有30多部法律。但种种事实表明，环境法的作用并没有得到很好发挥。人们承受着空气污染的“心肺之患”、水污染的“心腹之患”、食品安全的“心头之患”，却没有感受到环境法的力量与权威。一些地方政府以牺牲生态环境为代价追求GDP，环保部门经常成为“有功之臣”。
《环保法》备受诟病，被称为“没有牙齿的老虎”，环保部门甚至被戏称为“不保护环境部门”。
2014年修订、2015年1月1日实施的《环境保护法》（下称新《环保法》）针对体制机制不顺、制度无法落地、实施困难等问题，通过明确政府、企业、个人的权利与义务，建立多元共治、社会参与的环境治理体制。同时，强化政府义务与责任，完善监督制度，建立官员环境保护考核、公众参与和公益诉讼制度、行政问责制度。体现了“用最严格的制度体系”保护生态环境的要求，让环保法带上了“高压电”。但由于新《环保法》被定位为环保领域的基础性法律，不可能规定具体的操作性内容，如何“输电”、如何让“高压”发挥作用，依然是极大的问题。
为了保证新《环保法》实施，制定配套法规、规章、政策成为首要任务。事实上，2015年环保立法十分活跃，制定发布法律、法规、规章和规范性文件85件。
这些规章和规范性文件的发布，把新《环保法》的“笼子”编织得更细，使得以法治思维和法治方法保护生态环境的理念能够真正落实。
特别值得关注的是，2015年中共中央制定的《环境保护督察方案（试行）》、《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，首次以党内规章的形式明确了“党政同责”，要求党政领导干部“同有职责”，在违反职责时“同样承担责任”并且实施“终生追责”，使“笼子”更加密实。
铁腕约束，高举执法的“棒子”
法律的生命在于实施，再细密的“笼子”，弃之不用也无异于纸上谈兵。以新《环保法》实施为契机，加大严格执法力度，必须而且必要。环保部作为法律授权的环境保护主管部门，依法行使按日计罚、查封扣押、限产停产、公开约谈等多种执法权力。
2015年，环保部高举法律的“大棒”，铁腕执法，令人振奋。
新《环保法》明确规定了地方政府的环境质量责任制度，2014年5月，环保部出台《环境保护部约谈暂行办法》，列举了11种约谈情形，以督促地方政府履职尽责。
2015年，“部长喊你谈话”成为流行语，环保部频频约谈地方主政官员，与地方“主官”直接约谈，让地方政府切实承担起保护和改善环境质量的职责。
这种督政约谈是一种“柔性”行政行为，对责任主体以诫勉和警示为主，但随着“区域限批”“挂牌督办”“媒体披露”等硬性措施的跟进，环保督政约谈的“刚性”逐步显现。3月，环保部以“严守生态保护红线”为由，叫停了争执多年的金沙江小南海水电站。11月初以来，东北地区持续出现大范围空气重污染情形，环境保护部启动重污染天气督查工作，派出多个督查组对辽宁、吉林、黑龙江三省进行全面督查，重点检查各省、市、县重污染天气应急预案的启动、预警发布、各项响应措施的落实情况及秸秆禁烧、燃煤污染治理、建设工程施工现场扬尘控制、渣土运输车辆密闭、黄标车和老旧车辆淘汰等工作情况。
地方党委和政府环境保护职责的真正落实，必须问责到人。2015年9月14日，中央纪委监察部网站通报，对河南驻马店市平舆县委书记王兆军、县长张怀德进行诫勉谈话处理，对平舆县副县长杨荔行政记大过处分，对平舆县环保局副局长胡超峰、平舆县产业集聚区管委会副主任霍林分别给予行政降级处分。
他们被处分的直接原因，是对环保部的约谈表态未能落实。这是被追究环境责任的首个案例。纪委监察追究，落实党政同责、同时问责，成为新《环保法》实施的“重武器”。
新《环保法》明确规定了企业在防治环境污染、保护生态环境方面的主体责任。
加大处罚力度，提高违法成本是新《环保法》实施的一个“大棒”。2015年以来，环保部对一批企业进行了调查并严格依法惩处。环保部长陈吉宁在向全国人大常委会法工委的报告中，列举了今年1月－8月环保部门的执法成果：全国范围内实施按日连续处罚案件405件，罚款数额近3.3亿元；实施查封、扣押案件2400件；实施限产、停产案件1524件。全国共检查企业100余万家次，责令停产近2.3万家，关停取缔1.5万余家，罚款3.5万余家。
建立机制，畅通审判的“路子”
环境保护以行政机制为主是过去环保立法的基本思路，司法在环境保护方面发挥的作用非常有限。新《环保法》完善了环境法律责任并建立了环境公益诉讼制度，为司法机关依法履职，保护环境提供了制度基础。
为配合新《环保法》的实施，法院、检察院积极推进试点，制定司法解释和司法政策，建立司法机制、畅通审判渠道，环境司法的生态环境保护职能日益彰显。
最高法院于2014年7月颁布《关于全面加强环境资源审判工作 为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》，加强顶层设计，提供政策指引。还先后制定《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》、《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》，发布典型案例，统一裁判尺度。最高法院、最高检察院发布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》。
2014年以来，全国各级法院发挥审判职能，依法惩处污染环境、破坏资源等犯罪，加大环境权益保护力度，受理环境资源类案件26万余件。
积极稳妥推进环境公益诉讼。新《环保法》实施后至11月7日，贵州、山东、江苏、福建等13地法院共受理公益诉讼案件36件；贵州受理并审结检察机关提起公益诉讼2件。
海南、昆明、贵阳、无锡、龙岩等地法院建立了公益诉讼专项资金。福建、贵州、江苏等地在公益诉讼案件审判中实行环境保护禁止令并积极探索生态恢复型司法。
2014年6月，最高法院成立环境资源审判庭。截至2015年9月，全国共有24个省区市法院设立环境资源审判庭、合议庭、巡回法庭共计456个。贵州、福建、海南、江苏等9个高级法院设立了环境资源审判庭，福建、贵州、江苏、海南4省建立了三级环境资源审判组织体系。
一些地方法院积极探索建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度。
贵州高级法院根据主要河流的流域范围，将全省划分为四个生态司法保护板块，由4个中级法院、5个基层法院对环境保护案件实行集中管辖。湖北、广东、新疆生产建设兵团法院经最高法院批准，确定部分中级法院就环境公益诉讼案件实行跨行政区划集中管辖。福建、江苏、贵州等地在全省三级法院全面实行环境资源民事、行政、刑事案件“二合一”或“三合一”归口审理模式，贵州清镇、重庆万州、山东兰陵等地法院则实行包括执行职能在内的“四合一”模式。
最高法院与民政部、环保部联合下发《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》，为环境保护公益组织提起诉讼提供了便利。福建、云南等地法院推进与公安、检察、环境资源行政执法部门工作联动，构建完善环境多元化纠纷解决机制，形成环境资源保护的合力。
2015年7月1日，全国人大常委会通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。次日，最高检察院正式发布《检察机关提起公益诉讼试点方案》，在北京、内蒙古、江苏、贵州、福建等13个省、自治区、直辖市的检察院开展公益诉讼试点。在试点工作中，检察机关通过诉前程序纠正行政机关违法或不依法履职保护生态环境案件8起，相关行政机关已经纠正或者履行职责的6件。
鼓励支持，揭开参与的“盖子”
生态环境保护关涉经济、政治、社会、文化等多个方面，环境问题则是科学技术、经济结构、发展方式、人民生活等综合性问题，建设生态文明，实现可持续发展，离不开公众参与。新《环保法》专设一章，规定信息公开与公众参与，建立我国的环境保护公众参与机制。
完善的公众参与需要赋予公民知情权、参与权、表达权和监督权，并需要切实可行的参与程序。7月15日，环境保护部发布《环境保护公众参与办法》，根据我国环境保护公众参与现状，明确了公民、法人和其他组织获取环境信息、参与和监督环境保护的权利，强调依法、有序、自愿、便利的公众参与原则，从实际出发，明确了基本的程序性规则，为新《环保法》实施提供了可操作的规范。一些地方环境保护主管部门也发布了引导民间组织参与环境保护的指导性意见。
政府公开环境信息，让社会公众知情，是公众参与的前提。环保部大力推进信息公开，开通了官方微信、微博，同时要求各级环保部门也建立起网站、微博、微信，鼓励环保厅局长建立自己的微博微信。
与此同时，一些过去很难看到的信息在环保部的网站或其他媒体上公开。环保部通报的2014年度重点流域水污染防治专项规划考核结果，点名通报流域考核不及格省份中水质得分最低、不及格控制单元覆盖全行政区的北京市朝阳区、天津市静海县、河北省廊坊市、河南省新乡市、湖北省宜昌市，暂停其新增主要水污染物排放建设项目环评审批。被“点名”的5个城市(区)中，不乏廊坊、宜昌、天津这样的“国家环境保护模范城市(区)”。折射出环保部门信息公开、接受监督的态度。
根据公众环境研究中心（IPE）与自然资源保护协会（NRDC）发布的120城市污染源环境公开指数评价报告，结果显示污染源信息公开工作进展显著。2014-2015年度120城市污染源环境公开指数平均得分为44分，较2013-2014年度的28.5分有了大幅的提升，其中115个城市得分均有明显提升。浙江、山东成为平均得分位于前两位的省份。
各级法院大力推进司法信息公开，畅通案件受理渠道，明确主体资格，鼓励社会组织提起环境民事公益诉讼。选任人民陪审员，建立环境资源审判专家库。
上网公开生效裁判文书，实行环境公益诉讼案件受理、调解情况公告制度，保障社会公众的知情权。对重大案件实行庭审直播，及时发布环境资源审判信息，加强法律法规宣传，提高公众生态文明意识。
一些环境保护公益组织积极参与，在环境影响评价、生态保护、监督污染者、提起公益诉讼等方面发挥了重要作用。
据民政部门民间组织管理局统计，到2014年三季度，我国符合提起环境公益诉讼资格的民间组织有700多家。自今年新《环保法》实施以来，有9个社会组织提起的环境公益诉讼被法院受理，其中保护古村落、保护生物多样性等公益诉讼案件，都是首次由环境保护公益组织提出。
任重道远，奏响进军的“号子”
新《环保法》实施一年，环境执法、环境司法、公众参与有了新进步。随着《大气污染防治行动计划》、《水污染防治行动计划》的推进，中国环境质量改善取得积极进展。
2014年，首批实施新环境空气质量标准的74个城市PM2.5平均浓度比2013年下降11.1％。
但现实并不乐观，尤其是人们对环境状况的感受和对环境质量的需求，远难满意。
环境保护“应急多，缺常态；关注多，缺进展；制度多，缺保障；成效多，缺口碑”还是不争的事实。这既与生态环境污染破坏容易、治理恢复困难的客观规律有关，偿还多年的环保欠账绝非一日之功，需要有持之以恒的定力；也与新《环保法》实施之初，许多刚刚出台的制度尚未真正运行有关，建立健全机制不可能一蹴而就，需要有假以时日的耐心。
我们必须清醒地看到，新《环保法》实施乃至整个环境法治建设，依然存在诸多薄弱环节，这也是环境保护形式严峻的重要原因。如果说，“十三五”时期是中国环境保护的重要战略机遇期，“十三五”规划也将在“绿色发展”的理念下对环境保护进行全面布局，那么生态环境法治建设必须进一步加强，运用法治思维与法治方法建设生态文明的任务还非常艰巨，需要各方面付出巨大努力。
今年7月，临沂被环保部约谈后，市政府突击对全市57家污染大户紧急停产整顿，成为全国唯一在约谈后采取停产整顿的城市，由此引发了新《环保法》是否拖累地方经济发展的争论。
虽然在环保部的回应下得到了平复，但也让人感受到了以缓解经济下行压力之名放弃环境保护的势力之强大，调结构、转方式还没有真正在各级地方政府及其领导干部中“内化于心，外化于行”。GDP崇拜仍然有相当的市场。这对于环境立法如何通过健全自然资源产权制度、建立资源价格的市场形成机制、形成环境资源使用权交易市场、完善环境税收制度等，促进发展方式转变提出了新课题。
多年来一直延续的防止秸秆燃烧造成大气污染的行政强制方式，2015年遭遇了各方面的强烈质疑。牺牲农民利益、耗费大量行政资源的“禁烧”不仅无法真正实现环境保护目标，而且会带来新的环境问题。这暴露出我国现行的环境治理体系和能力的严重不适应，秸秆利用政出多门、简单行政命令、管理碎片化，缺乏应对环境问题的整体性、系统性、协同性考量，新《环保法》建立的环境与发展综合决策机制形同虚设。这对环境法治建设如何真正理顺体制，在强调相关部门各负其责的同时，更加注重部门联动、协同管理、整合执法，建立现代化的环境治理体系提出了新挑战。
各种形式的立案难、审理难、判决难、执行难依然存在，在推进环境资源审判专门化过程中，有的法院畏难、拖延甚至抵制专门审判机构建设，有的法院不按立案登记制的要求及时受理环境资源案件，有的法院受制于各方面的干扰不敢依法保护环境权益。由于环境资源案件的特殊性、重要性，环境资源审判的规则、队伍、体制机制建设也都还需要进一步推进，裁判尺度不统一、法律适用问题多、公益诉讼审理难度大等，既有新《环保法》提供的司法依据不足问题，也有司法理念亟待更新、司法能力与素质急需提升的问题。这对于在生态文明建设中如何更加充分地发挥司法功能，建立维护环境公平、环境正义的环境法治秩序，切实保障公民环境权益提出了新任务。
全国700多个有诉讼资格的环保组织中仅有9个提起环境公益诉讼，而且多起公益诉讼未被立案，反映出我国公众参与环境治理是“短板”。
这里既有公益组织自身的能力、实力不足问题，也有国家对于环境保护公益组织的发展鼓励不够、司法机关对于公益组织提起诉讼态度不明、社会对于公益组织开展活动认同不高的问题。这对于在实现国家治理体系与治理能力现代化过程中，如何正确认识并发挥社会组织的作用，切实保障公众的知情权、参与权、表达权、监督权，采取积极措施鼓励、引导环境保护公益组织依法有序参与提出了新要求。
作者为中国环境资源法研究会副会长，武汉大学[微博]法学院环境法研究所兼职教授、博士生导师
