二战后，英国通过一系列社会保险保障法案，早在1948年就宣布建成世界上第一个“福利国家”。然而，在70年代发生严重的经济危机以后，英国与其他欧洲国家一样，“福利国家”持续处于“危机”之中。自1979年撒切尔夫人上台执政以来，英国对社会保障制度进行了坚持不懈的改革。

　　英国的一些基本经验和做法很值得我国借鉴。比如：力图使社会福利的增长与经济的增长相平衡；力图使社会保障的供给与需求相平衡；在社会保障的供给方面，引入市场竞争机制；在国家、企业和个人三者关系方面，更多地让企业和个人承担责任等。

　　沉重负担难以承受

　　近20年来，英国实行社会保障制度的改革，有以下三方面的原因：

　　第一，社会保障支出的扩张快于经济的增长。据统计，在1960年到1975年间，英国的GNP增长率为2.6%，而社会保障支出的年增长为5.6%。这里，社会保障支出的增长速度要比GNP快1倍多。造成社会保障支出扩张的主要因素有：(1)人口老年化。经济的发展和福利制度的建立使人民生活改善，人均寿命延长。男人的平均寿命由30年代的58.4岁延长到80年代的69.8岁，妇女由62.4岁延长到76.2岁。老年人口的比率上升，意味着处于工作年龄人口的比重下降。人口老年化不仅使退休金和养老金支付上升，而且还使得提供社会保险费收入的能力降低。(2)医疗保健支付剧增。老年人的保健费用增加和先进医疗设备的应用，造成医疗保健支付剧增。(3)庞大的失业队伍存在。

　　第二，政府承担不了沉重的财务负担。

　　英国的社会保障支付占政府支出总额的比重，在1953年为38.6%，到1982年为53.5%。从社会保障的筹资来源看，在政府、企业和个人之间，一半以上由政府承担，1989年为52.93%，这个比率在欧洲国家是比较高的。

　　第三，社会保障制度的负面效应日趋突出。虽然社会保障制度对保证大多数人民的最低生活需要、长期稳定社会局势起了重要的作用，但是较高的福利容易造成一种社会观念：即“不干或少干可照样生活”，容易使部分社会成员养成坐享国家恩赐的心理，这突出表现为“贫困陷阱”和“失业陷阱”的问题上。

　　所谓“贫困陷阱”，即当个人所得增加时，可获得的与个人收入水平有关的津贴下降，而却对所增加的收入课征税收，以致造成名义收入虽增加，而实际收入却下降。见表1。

　　所谓“失业陷阱”，是指某些失业者存在一个很高的替代率，即失业时的实际收入对就业时实际收入的比率，从而失业者摆脱不了贫困，而缺乏寻找工作的动力。见表2。

　　表2说明，就业时的实际收入仅比失业时多近15英镑，假如失业者认为没必要为增加15英镑去工作，那就失去寻找工作的动力。

　　改在当代利在千秋

　　在1997年5月的英国大选中，执政18年的保守党终于下野，以布莱尔为首相的工党政府上台。经过改造过的工党，经济和社会政策向右转，基本上沿袭保守的做法。工党政府围绕建设英国的“新生活”，推动英国经济向稳定的可持续发展的方向前进，在社会保障问题上，工党认为过高的社会福利是阻碍英国发展的重要原因。为此，实行了下述的初步改革：

　　其一，不增加所得税，促进社会福利。工党改变以往的“(提高)税收和(扩大)支出”形象，遵从大选时的诺言，在1997年7月的新预算中，以不提高所得税的基本税率和最高税率为前提，提出为期5年的削减公共支出赤字、促进社会福利的计划。

　　其二，促使“不工作阶层”回到社会中去。英国有5800万人口，其中100万成年人从未工作过。工党政府竭力要使这个“不工作阶层”参加工作。假如私人企业雇佣新职工，雇主每周可从政府机构领取若干补贴。

　　其三，采取积极措施，鼓励25万年轻失业者就业，并取消失业津贴。政府把征收的52万英镑“意外收入税”(对私有化后取得暴利的电信、航空、铁路、供水等公共部门征税)作为基金，用于资助青年人和单亲家庭的就业。

　　其四，加强财政纪律，清除欺诈行为。英国有5800万人口，却拥有7900万个社会保障号码。其中，有些是合法的，比如寡妇可依靠死去丈夫的养老金生活而继续使用其号码，但却有很多号码为诈骗者所利用。为此，政府拟严加审核，重新登记领取养老金与失业津贴者。

　　其五，提出发展社会保障的新思路。政府的政策重点将不再是增加社会津贴，而是增加社会服务。

　　值得注意的是，工党政府在1998年4月公布福利改革绿皮书“我们国家的新动力：新的社会契约”，大体勾画出到2020年英国福利制度的“新蓝图”，其内容是：

　　首先，提出跨世纪的新福利制度的八项原则：

　　(1)围绕“工作观念”重塑“福利国家”。政府着重帮助工作年龄的公民尽量参加工作，对有工作的家庭提供税收减免或更多的帮助。

　　(2)公私福利合作。政府不应垄断福利行业，公营部门和私营部门应进行福利合作，鼓励公民的私人养老保险。

　　(3)提供高质量的教育、保健和住房等公共服务。政府的职责决不仅是发放各类津贴。

　　(4)扶助残疾者。将建立“残疾者权利委员会”来维护残疾人的权利，保证其生活补助和出勤补助的普遍性。

　　(5)减少儿童贫困。英国有三分之一的儿童生活在低收入的贫困家庭之中，今后5年，政府将对100万儿童及其父母进行帮助。

　　(6)帮助极度贫困者。处理“社会排斥”问题，为其提供就业、教育机会。

　　(7)清除欺诈行为。加强监督检查，防范冒领住房津贴等欺诈行为的发生。

　　(8)政府的工作重心从发放福利津贴转向提供良好的公共服务，使现代福利制度灵活、高效和便民。

　　引入竞争开源节流

　　从1979年5月撒切尔夫人执政起，到1997年5月梅杰政府下野为止，长达18年间，先后有四届保守党政府执政。

　　1985年6月政府公布社会保障改革的绿皮书，经过修改，同年12月政府提出关于社会保障改革的白皮书。保守党认为，设法压缩日趋增长的社会保障支付，具有深远的意义，它不仅使政府在当前，而且还使政府进入21世纪后继续能承担得起这笔巨额的费用。保守党采取的措施有以下几点：

　　一、实行私有化，扩大福利提供领域的市场经济成份。

　　政府采取优惠出售公有住房和减少住房津贴的办法，鼓励住房私有化。除此以外，在卫生领域，鼓励建立私人医疗机构，并同国立医院竞争。在养老保险方面，希望私人保险机构发挥更大的作用。但是私营经济有其自身的局限性，不可能有更大的覆盖面，它只能作为“福利国家”的一个补充。

　　二、养老金制度的重大改革

　　养老金支付一直是英国最大的单项社会保障项目，在1995年，养老金支付占公共支出总额的38%，或占该年GDP的10%。

　　按1946年国民保障法规定，凡交纳国民保险费3年以上的英国公民，达到退休年龄(男65岁，女60岁)都可以申领国家基本养老金。养老金领取者占退休年龄人口的比率从1951年的60%猛增到1979年的91%。据英国《劳工研究》杂志估计，考虑到医疗条件改善和人均寿命延长，养老金领取者将从1985年的930万人增至2025年的1030万人。为适应人口老龄化的趋势，政府在养老金方面实施重大的变革。

　　推迟退休年龄，压低国家基本养老金。政府计划在2010-2020年间将女性由原来的60岁提高到65岁，与男性持平。此外，政府强调国家基本养老金只能提供最低限额的生活费用，不能期望过高。

　　降低国家收入养老金的发放标准。国家收入养老金是工党政府于1978年4月开始实施的。保守党规定，对于现满50岁的男人和45岁的妇女，凡已交纳和愿继续交纳按收入水平支付保险金的，在20年后可按原水准领取养老金，即相当于退休前20年的平均工资收入的25%。但对于不足50岁的男人和45岁以下的妇女，则降低其发放标准，其数额相当于在岗工作的平均工资水平的20%。

　　强制要求企业推行职业养老金。政府通过法律规定，从1988年4月起，所有企业，不论以往有无职业养老金，都必须推行职业养老金。职工在改变工作单位时，有权带走自己的职业养老金，职业养老金的下限要求能弥补因通货膨胀而造成的货币贬值，职业养老金的上限则不受限制，允许职工自愿交纳更多的捐助费，以提高自己的职业养老金。政府为鼓励企业推行职业养老金，允许头五年向国家缴纳的国民保险费给予2%的回扣。

　　鼓励职工获取个人养老金。政府提倡职工与银行、保险公司等机构挂钩，按期交纳一定的费用，到退休时获取个人养老金。

　　三、采取有选择的原则，引入市场机制改革医疗保险制度。

　　英国的医疗保险是社会保险制度仅次于养老保险的第二大项。英国国民保健支付占GDP的比重，1970年4.4%，1980年升为5.9%，1990年增至6.3%，1992年达到6.7%。另一方面，由于限制公共支出，政府拨付的国民保健费用却未有相应的增加，广大医务人员抱怨待遇低，1988年曾发生全国范围护士的象征性罢工。

　　保守党政府在1989年提出医疗制度改革的白皮书，并在1991年付诸实施。改革的宗旨是：一方面继续保持国民保健系统(NHS)具有广泛覆盖和有效控制成本的优点；另一方面在控制国民保健支付的前提下，提高国民保健系统的医疗效率和增强公众的满意程度。

　　改革的内容如下：

　　一是引入竞争机制。强调公民有权自行选择医院，各医院根据病人多寡获取相应的医疗保险费用，此举迫使国立医院努力提高医疗水平，改善医疗服务，以吸引更多的病人。

　　二是扩大地方保健当局的权限。地方保健当局从提供医疗服务到帮助公众挑选医院，与医院签订合同，分配国家下拨的医疗保健基金。

　　三是严格全科医生的审核，赋予全科医生的财务自主权。按英国的习惯，患病者初诊由全科医生负责，然后视病情确定是否转到医院。政府规定，全科医生可自行支配大约20%的人均医疗费用的转帐收入，以用于添置必要的医疗与诊断设备，改善医疗条件。然而，对于全科医生的审核很严，需要有诊疗过7000名(到1992至1993财政年度升至9000名)病人的实践经验。

　　四是医院必须要获得“受委托者”(Trust)的地位。医院要获得医疗收入，必须与地方保健当局、全科医生和私人医疗机构签订合同，以便获得“受委托者”的地位，从而可自主地管理可支配的医疗保健费用，可自由雇佣医务人员，并允许获得相当于可支配的医疗费用的6%的赢利。“受委托者”须支付使用资本设备的费用，可以自行保留计划外的赢余和由议会规定的财务借贷范围内的自由借贷。

　　经过上述的改革，医院和全科医生的服务水平有所提高，公众的满意程度得到提高，国民保健支出总额逐渐得到有效的控制。见表3。

　　改革实效尚待检验

　　从撒切尔夫人上台算起，英国历届政府对社会保障制度的改革持续进行了20年。其中，有几点值得注意：

　　第一，与贝弗里奇报告相比较，英国社会保障制度现已发生重大的变化。

　　1942年牛津大学经济系教授贝弗里奇受政府的委托，制定了在英国实行社会保障的计划。二次大战后，工党艾德礼政府以贝弗里奇报告为蓝本，通过一系列法案，将英国建成“福利国家”。

　　经过20年的改革，英国社会保障制度已发生重要的变化。首先，“普遍性原则”弱化，“有选择性原则”加强。以往，不分贫富均享有社会津贴大平等权利。如今，政府发放津贴的着眼点是帮助有工作的低收入者，而对有工作能力却未从事工作的则减少津贴。其次，在“平等”和“效率”的权衡上，政府加重“效率”的砝码，力图在保障基本社会需要的前提下，努力提高“效率”。再次，更多地发挥市场经济的作用，让企业和个人在社会保障的融资方面承担更多的义务。最后，政府的管理重心将逐渐从发放社会津贴到提供优质的社会服务。

　　第二，从改革的实际情况看，已取得若干明显的成效，但也存在不可忽视的问题。

　　改革的成效突出表现为：通过“开源”(拓宽社会保障的收入来源)和“节流”(减少社会保障支付)，英国的社会福利发展逐渐与经济的增长相协调，福利过快增长的势头得到抑制。英国的社会保障支付占GDP的比重，在1970年到1980年的10年间增长了5.6个百分点，而在1980年到1995年的15年间只增长5.8个百分点。

　　然而，英国社会保障也存在一些不可忽视的问题。比如，在21世纪随着人口老年化的趋势发展，社会津贴支付的增加，社会保障的财务危机将继续存在。还有，高福利造成的社会问题依然存在，“干与不干一个样”的负面效应仅仅是有所减弱，贫富分化仍然很大。现任工党政府虽然提出很好的改革新思路，但还缺少具体的措施，这些措施能否奏效尚待时间的检验。