论中国证券市场发展的组织替代(2000-09-26)

　　证券市场发展的首次组织替代讨论证券市场发展的组织替代，其范围必须限定在两种组织力的主导作用方面，而不是两种组织力的完全替代。即便从一般意义上看市场经济的发展，不论实践的结果或理论的概括，都得不出非此即彼的结论。纯粹的市场组织力和纯粹的行政组织力都会因其失灵的尴尬结局，而寻求相互之间的互补。对证券市场来说，尽管其市场化程度更高，也依然不能改变这一基本结论。这是因为，完全由市场组织力控制的市场经济，只是其早期阶段；而市场的失灵，使市场经济发源地的政府早就以“守夜人”的身份，介入了市场。随着对市场经济认识的深化，在矫正市场失灵的时候，尽管其主导的力量还是市场组织力，政府则进一步由“守夜人”变成了“管家人”。从世界范围看，完全由行政组织力控制的市场，是社会主义计划经济的特有产物；在我国，也仅仅在计划经济时代出现过。改革开放以来，随着市场的逐渐发育成熟，各种经济参数的调整不断代替行政指令的干预，成为市场的组织要素，虽然是一种植入而不是内生的组织要素，但在作用和功能上，两者几无二致。今天，由于市场失灵这个共同的原因，行政组织力对市场组织力的替代经常会在一些国家和地区，或在某些领域和行业发挥作用，但也只限定在其主导作用上，而非全部作用。经济发展的实践表明，市场组织力只有在一个完备的市场体系和市场结构中，也就是说，市场体系的各个构成部分必须是健全的，相互配套的，市场渠道畅通，生产要素能够自由流通的条件下才能发挥有效的调控功能。换言之，市场的发育程度制约着市场组织力的调控力度和效果。在市场体系不健全，市场结构不合理的条件下，市场组织力难以发挥有效的调控功能。市场经济国家经过了几百年的发展，市场体系和结构已相当完备，具备了市场机制运行的基础和条件。以市场组织力为主导作用力，组织和支配市场的发展，是其历史的必然选择。我国由于经济发展水平和传统体制的制约，市场发育程度不高，市场体系不完善，市场结构不合理；在从高度集中的计划经济向市场经济转换的过程中，必须首先经历一个市场的培育过程，以建立完善的市场体系和合理的市场结构，才可能使市场组织力充分发挥其调控功能。由于我国存在着市场组织力的先天性缺损，因而采用行政组织力介入的方式，在股份公司尚未普遍设立，信用制度也未完全建立的社会条件下，完成了中国证券市场的“原创”。这是行政组织力的第一次组织替代。它的作用是替代市场组织力初始的组织功能；它的目的是构建和启动市场。中国证券市场建立的实践，丰富了世界证券市场的发展历史。它表明：第一，市场组织力并非是唯一的市场组织要素，行政组织力也能够成功地组织市场，正是从这个意义上说，二者之间存在着一定的替代关系。第二，行政组织力的首次替代，有着阶段性和历史性的特点。在缺乏市场经济传统的国家里，行政组织力在市场发育阶段，尤其是创立阶段有着十分重要的作用；并且因为这一作用，大大加快和缩短了市场发育的进程。但是，证券市场的进一步发展，需要为其提供与之相适应，并能准确及时反映其内在变化和据此作出迅速反应的灵敏机制。这恰恰是行政组织力因自身局限性而无法作到的。这就决定了行政组织力不可能作为市场进一步发展的主导力量代替市场组织力，成为左右证券市场发展的决定性的力量。行政组织力在完成第一次替代的历史使命后，必须进行第二次替代，将其在市场中的主导地位禅让于市场组织力。第三，没有第一次替代，我们就不能赢得时间和空间，迅速建立起中国的证券市场；没有第二次替代，就不能还证券市场的市场化属性，以提高市场运行的效率和保证市场的公正，使中国的资本市场走向成熟。从根本上说，这也是政府作为社会管理者免除不必要的市场风险和提高市场效率，保证市场公正的理性选择。历史地看，行政组织力替代市场组织力，是符合客观实际的正确选择。但是，这种选择的正确性具有阶段性的特点。随着证券市场的成熟，行政组织力成为阻碍市场效率进一步提高的因素，特别是其自身的市场化要求与行政化的做法产生矛盾和冲突；而行政化自身的积弊日深，其积极作用会出现边际递减而消极作用呈边际递增的趋势时，行政组织力被市场组织力替代也就成为必然。因此，在为行政组织力定位的时候，应当明确其阶段性的目标、任务，不能做超越时空的安排。在阶段性的安排中，所有的选择都应着眼于它的“阶段性”、“适当性”和“可替代性”，充分考虑行政组织力在一定阶段应当承担恰当的历史使命，在不同的时间和作用领域所采取的恰当的作用方式，在必要时能够灵活方便的退出，等等。总之，一切安排都要以最终的退出，即完成第二次替代为着眼点和出发点；只有这样的安排，才是科学的、有利于市场发展的。从第一次替代与第二次替代的区别来看，第一次替代是进入式的，第二次替代是退出式的；第一次替代是战略性的，第二次替代是战术性的；第一次替代是“原创”性的，第二次替代是“禅让”式的；第一次替代重在结构的创立和搭建，第二次替代着眼于功能的完善和作用的发挥；第一次替代是“摸着石头过河”，第二次替代是“看着镜子倒车”。顺利实施两次组织替代，必须对实施替代时存在的障碍有清醒的认识。第一次替代的障碍主要是观念、体制和技术的；第二次替代的障碍主要是利益关系的调整。十多年前，在中国建立证券市场还仅仅是有少数睁眼看世界的精英们的思想方案，在“恐资”心理十分普遍的情况下，推出并实施这个方案，不仅为大多数人的观念所不容，且缺乏相应的市场前提和体制基础。不仅如此，技术解决方案的设计努力也充分体现出“第一次”和“试点”的艰巨性和风险性。这就不难理解观念的禁锢和体制的束缚以及技术性约束对第一次替代的巨大阻碍作用。与第一次替代不同，实现第二次替代要着力排除既得利益的障碍。行政组织力主导下的证券市场的进入，是靠行政审批放行的。审批者的权力一旦定格为相应的既得利益格局，维护这种利益格局的种种理由和努力，就理所当然地会成为行政控制力退出的障碍。因此，坚决地调整既得利益关系，是实现第二次替代的关键所在。在第二次替代中，行政控制力从哪些方面退，退到何处为宜？也是一个十分重要的问题。处理这个问题的总原则应当是：凡是市场能做的，均由市场去做，市场做不了的，政府来做；市场一时不具备条件做的，暂时由政府代做。正像政府不是万能的一样，市场也不是万能的；政府有失灵的问题，市场同样有失灵的问题。除了自由市场经济时代，近、现代市场均非“无政府”，市场和政府，或者说市场组织力和行政组织力只是在不同的层次和领域扮演各自不同的角色，发挥各自的不同作用。因此。行政控制力在第二次替代时不能一走了之。如果说，市场组织力在市场化的过程中应当发挥其主导作用；那么，为了保证这种主导作用的发挥，还必须充分发挥行政组织力的保障作用。此外，从实施组织替代的策略来讲，为了保证市场和社会的稳定，退出要平稳，要渐进式地逐步完成；进入要稳妥，要循序渐进，不能搞一步到位，不能搞一刀切，更不能简单化和操之过急，尤其要注意协调和衔接，不能出现市场控制力真空。行政组织力替代的泛行政化倾向在实现第一次替代后，政府管理者如果不及时着手安排第二次替代，反而不断完善第一交替代的制度安排，不适当地强化其功能，就会出现一种“乏行政化”的倾向；其代价是失去市场的公正和效率，滋生腐败，使市场风险的累积出现集中化和高度化的趋势，最终导致市场的失败。从我国证券市场看，这种“泛行政化”表现在：一是市场准入的行政化。用行政审批制度管理市场进入。采用计划经济的手段分配资源，对上市公司的融资实行分配额度与下达指标的行政管理方法；确定优先支持高新技术企业上市融资的政策后，实行官方机构进行“双高认定”的做法，决定企业的市场准入命运；在公司股票发行定价的方式上，实行行政性的官方裁定法，代替了买卖双方的市场化选择；在机构设立上，也基本上使用官方认定的方法，即便是机构的同城迁移，也必须履行高度集中的审批程序。如此等等。这些做法不仅不能避免资源配置的失当和行政权力直接参与资源配置而滋生的腐败，而且在剥夺了市场主体———投资者鉴别与承担投资风险的能力和义务的同时，错误地完成了市场风险承担主体的互换，导致市场风险的行政化累积。其结果，一方面，政府承担了大量不该承担的市场投资风险；另一方面，理应承担市场投资风险的投资者不仅没有风险意识，反而要求政府替自己承担投资的风险责任，人为地延长了市场投资主体成长的幼稚期。二是市场调控的行政化。在市场运行中出现的问题，习惯于或者更多地偏好于用行政手段进行调控，使市场带有强烈的政策市特征。如：救市政策的发布，评论员文章和社论的发表，不经论证就断然取消交易品种，要求上市公司进行扶贫性捆绑的政策规定，行政性指定上市地，靠出台“急就章”式的短期政策指导市场的长期发展，用行政指令干预市场的供给(分配发行额度、建立发行审批制度、审批配股资格)和需求(收紧券商融资渠道、禁止国企投资股市)，等等。三是企业运行的行政化。分散的股权有利于上市公司构建合理的法人治理结构，按照市场规律实现资源的合理配置。而我国证券市场中，绝大部分上市公司是国家股或国有法人股控股的，且控股比例甚高。因此，普遍存在中国式的“大股东”现象。从经营理念、决策习惯到行为方式都带有浓厚的国企特色。在“大老板”(地方政府国资局或国资局授权的国有股持股单位)的主持下，在上市公司中形成了国企主导型运行机制，导致法人治理结构失效，中小投资者利益得不到保障，更谈不上资源的优化配置。计划经济下的“国企病”在市场经济的条件下依然故我。四是资源再配置的行政化。通观世界证券市场，资源配置都是通过市场化实现的。我国上市公司的再融资，包括配股和增发新股基本上是按照行政审批的条件和程序进行的。上市公司的资产重组成为政府行为，在一次次“拉郎配”的过程中，通过“配给”式的做法，速配了之。“资本运作”没有或极少成为企业家追求利润必须掌握的创新工具，相反，却成了行政化干预资源配置的又一次调侃的作料。大力推进第二次组织替代要成功实施第二次替代，就要主动做好行政组织力退出和市场组织力进入的准备。1、要积极培育市场主体，培育加快发展市场化组织力，并逐步扩大其作用的范围和力度。进一步完善上市公司的法人治理结构，提高规范化运作水平。普遍推行独立董事制度；建立激励约束机制。超常规发展机构投资者，实现投资者“升级”，使其成为证券市场的投资主体。要加紧在现有基金基础上的探索和创新。在基金形式上，打破单一封闭式基金的格局，创立、培育和发展开放式基金，并逐步使其成为我国证券市场基金的主体；在基金品种上，积极进行创新和试点，使之不断繁衍和丰富。当前要积极引导保险基金、社会保障基金、债券市场基金、货币市场基金等，进入机构投资者的行列；在基金业务范围上，改变目前限制过死的做法，允许基金管理公司拓宽范围，从事私募基金、委托资产管理等业务；在基金发起人资格上，逐步引入境外管理人，组建中外合作基金管理公司。此外，还要作好“入世”后外资基金管理公司成为我国证券市场新的机构投资者的准备。2、国有股，国有法人股一般不做第一大股东。这项工作可以先从竞争性行业做起，结合国有经济的战略性调整，加大力度进行国有股减持的试点，取得经验后，扩大实施范围，以消除国有控股上市公司中普遍存在的“大股东”现象。3、逐步实现同股、同权、同流通，加快历史遗留问题的解决。新上市公司的所有股份均应当同股、同权、同流通；创造条件尽快解决已上市公司国有股、法人股的流通问题；实现A、B股的并轨等。4、规范信息披露，进一步提高透明度。针对目前上市公司信息披露不规范较多的情况，加大执法力度，提高其违规成本，有助于强化其自律意识。5、进一步改革市场准入制度，尽快过度为注册制；取消国家部委参与准入认定的做法；公开上市各环节的程序和条件，发行前实行公示制，有效地利用社会监督，促进公司的规范和自律；发行价格的确定市场化，由投资者根据市场产品的品质、内在潜质和供求状况，自主决定股票价格。6、强化各类自律性组织。重视和发挥自律组织的监管作用，是利用市场组织力的一个重要方面，也是国外成熟市场的通行做法。从我国实际出发，对证券市场的自律组织，可逐步通过行政授权和司法授权，赋予其一定的自律监管权力，发挥其身在一线、便利监管的优势，形成与行政监管的有效配合。这项工作，可首先从证券业协会开始审慎试点，取得经验后，向其它自律组织推广。7、进一步完善证券法及相关法律规定。不论出台新的法律、法规，还是对原有法律、法规进行修订，都要从指导思想上明确；有利于培育市场组织力、培育市场主体。在市场发展的各个阶段，要及时根据市场主体的发育程度和市场组织力作用的力度和范围，及时进行调整，以逐步增强市场行为主体的行为能力，为顺利实施第二次替代创造条件。在退出的过程中以及退出以后，行政组织力在必要时还要能够随时“重入”，以弥补和加强市场组织力因不成熟而可能出现的薄弱环节。需要再一次重申的是，行政组织力与市场组织力的替代应当渐进地进行，尽可能不产生市场的震荡；当然，要求它们的替代“天衣无缝”，也不现实。这就必须考虑替代的成本，当然要努力降到最低。

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