巨灾保险制度要完善灾后重建管理机制

2014年03月12日 18:25  作者:王和  (0)+1

  文/新浪财经专栏作家 王和

  由于缺乏顶层设计的指导,我国的巨灾保险制度建设,存在各自为政、重复投入和碎片化趋势,科学性和系统性不强,不利于制度整体和协同作用的发挥。

  长期以来,我国巨灾风险管理具有明显的举国体制特征,即以政府为主体,以财政为支撑。“举国”更多地体现在政府和财政。“政府主体”是指巨灾风险管理,更多的是以各级政府为主体。“财政支撑”是指以财政资源作为主要资金来源。而以保险为主要形式的市场化解决手段发挥的作用甚微,在历次巨灾损失中,商业保险的补偿比例均不足2%。

  随着社会的发展与进步,这种巨灾风险管理体制面临与时俱进的问题。尽管从现代社会管理的角度看,政府往往需要扮演巨灾损失“最终责任人”的角色。但如何扮演这种角色,各国的实践不尽相同,传统的模式是政府唱“独角戏”,而随着社会的进步,则更多的是在政府的“导演”下,调动市场和社会的力量“大合唱”,即政府除了完善防灾救灾体系外,还要尽快建立市场化的灾后重建资金保障机制,通过引入市场机制,分散巨灾损失风险损失和重建资金压力,确保社会和经济的持续健康发展。

  从建设有中国特色的社会主义市场经济的大方向看,我国现行的巨灾风险管理体制,具有很强阶段性特点,已不能适应未来发展的需要。为此,我们需要面向未来,特别是从我国社会管理体制改革和完善的视角,去思考和规划巨灾风险管理的新架构,在国家综合减灾体系的框架下,高度重视灾后重建问题。通过建立国家巨灾保险制度,进一步完善灾后重建资金保障机制,逐步实现“藏救灾能力于市场,藏灾后重建能力于民”的新举国体制。为此,十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:要进一步健全防灾减灾救灾体制,严格控制救济类和应急类专项,与此同时,明确要通过建立巨灾保险制度,更好地发挥市场机制在救灾和重建资源配置上的作用,以实现国家管理体系和能力的现代化。

  一)完善灾后重建管理的必要性

  我国现行的巨灾风险管理制度面临许多突出问题:一是不利于政府和财政的“瘦身”,也不利于财政预算管理和经济发展稳定。二是不利于提高行政效率,难以防止救济过程中可能出现舞弊和腐败问题。三是不利于促进灾害救助的公平。“对口支援”相当于地区间的转移支付,可能存在区域之间的不公平。财政救助往往有广覆盖、一刀切特点,难以无法根据个体受灾情况实行差异化的救助安排,导致灾民之间可能存在不公平。四是不利于公民风险意识的培养。无形中淡化了国民的风险意识,自觉不自觉地产生和助长了依赖思想,容易产生“等靠要”的现象。一项调查显示,大多数受访者承认自身存在巨灾风险,但却很少有通过购买保险的方式转移这种风险的意愿,甚至有些受访者明确表示希望依赖政府救助。五是不利于风险管理理念转变问题。我国现行的巨灾管理存在一定的误区,具体表现为:1)重灾后抢救重建,轻灾前防灾减灾。由于灾前的防灾减灾缺乏紧迫性和成效性,故长期以来防灾减灾工作得不到真正重视,或流于形式。2)重工程手段,轻非工程手段。社会资源更多地投入于各种防御工程,提高抵御灾害能力,而对于立法、教育和保险等非工程手段重视和投入不足。3)重政府和财政,轻市场和分散。

  建立我国的巨灾保险制度,能够较好地化解目前灾后重建过程中面临的压力,同时,也有利于推动我国行政体制的改革。一是能够进一步转移行政和财政负担。目前,客观上行政和财政承担了大量灾后重建的工作,这无疑对政府,特别是财政造成较大的压力,不利于稳定财政预算,也不利于经济的持续健康发展。二是能够进一步理顺转移支付的关系。在以往的大灾重建过程中,中央和地方间的转移支付压力较大,同时,也有违区域之间的公平原则。三是有利于精简行政人员队伍,过度的防灾减灾,特别是灾后重建的职能,势必导致基层行政队伍的膨胀,增加行政开支。同时,大量灾后重建资金的无偿分配工作,还容易滋生各种舞弊和腐败。四是有利于防范金融系统性风险。现代社会对金融行业的依赖程度不断提高,不仅是生产性企业,家庭和个人也成为信贷主体,一旦发生巨灾损失,抵押物灭失,势必导致信贷风险;五是有利于推广设防标准。从工程减灾的角度看,提高设防标准是关键,通过巨灾保险的承保条件和费率等技术,能够有效推动设防标准的普及;六是有利于普及风险管理意识。通过巨灾保险制度,能够提升企业和居民的自我风险防范意识,减少对政府的过渡依赖,同时,也有利于全社会现代风险管理理念和意识的普及。

  巨灾保险有利于变革传统的灾害评估和灾后重建资金分配模式。目前,灾后损失评估和各级财政补助,采用的是民政部门评估,财政安排资金的模式。在这种模式下,灾区各级政府为争取上级更多的资金支持,虚报和扩大损失的情况较为普遍,导致上下博弈,责任主体缺位,监督难度大,救灾和重建资金分配存在不公平和不科学。通过巨灾保险,引入市场机制,利用保险行业的专业技术力量,进行查勘定损,能够更客观地反映损失情况,除了通过保险赔款能够分摊救灾和重建资金压力外,也为政府的救灾管理提供重要的数据基础。

  二)全球巨灾保险的实践和经验

  从全球的实践情况看,美国、英国、法国、日本、新西兰、土耳其、加勒比海地区以及我国台湾地区均建立了较为完善的巨灾保险制度,这种制度在社会巨灾风险管理,特别是灾后重建的过程中发挥了积极和重要的作用。一般发达国家各种自然灾害损失的保险补偿率均在30%以上,而我国则大大低于这一水平,2008年汶川大地震保险赔付仅占直接经济损失的0.2%。各国在巨灾保险制度的建设过程中,基本采用了三种模式:政府主导型、市场主导型、政府与市场合作型。

  政府主导型是指由政府负责提供巨灾保险服务,其最重要的特点是由政府机构,或者其指定的代理机构负责运营和管理,由财政负责经营,特别是赔付能力责任。

  市场主导型是指由商业保险市场提供巨灾保险产品,即由保险公司按照市场经济原则和保险原理进行运营和管理,由保险公司独立承担经营,包括赔付能力责任。

  政府与市场合作型是指由政府主导建立巨灾保险制度,同时,由商业保险市场负责经营管理,并承担相应的责任,包括赔付能力责任。政府通过政策引导、税收优惠、保费补贴等手段,鼓励投保巨灾保险。但政府不直接参与巨灾保险的经营。

  此外,巨灾保险还可以分为强制保险和自愿保险两种,强制保险则是国家通过法律要求相关区域的企业和居民必须办理巨灾保险,自愿保险则是企业和居民根据自身的需求和意愿办理巨灾保险。

  从各国巨灾保险制度建设的成功经验看,“政府与市场合作型”成为一种普遍选择。同时,在实施过程中,一是政府主导和顶层设计很重要。巨灾保险制度涉及社会风险管理和公共安全,涉及到社会管理的方方面面,不仅需要调整企业和居民的关系,更需要协调政府部门之间的职能和关系,因此,需要在政府的主导下进行建设,同时,作为一个社会风险管理的基础制度,系统性显得尤为重要,所以,需要顶层设计,确保结构合理。二是相关法律法规制度建设很重要。作为基础制度,势必涉及众多利益调整和规范,尤其是巨灾保险制度可能面临收不抵支的“击穿”风险,均需要事前通过法律法规制度进行明确和规范,确保巨灾保险制度健康和有序运行。三是需要不同形式的引导和强制。人们对于巨灾风险的意识相对淡薄,因此,如果采取自愿的形式,可能导致巨灾保险的普及率不高,一方面会给经营带来压力,另一方面一旦巨灾发生,其作用也不能得到充分发挥。同时,还可能引发逆选择和道德风险。第四政府和财政的“先进后退”。制度建设初期,需要政府相关部门的介入和主导,确保巨灾保险制度与社会管理的总体思路和框架的协调,同时,确保制度运行的安全性和有效性。鉴于巨灾保险的特点,初期还需要政府予以一定的投入和扶植,即“花钱买机制”。随着巨灾保险制度的发展,特别是基金的积累,就能够逐步替代政府和财政的重建资金保障的工作,最终实现财政的退出。

  从国外的先进实践看,巨灾保险制度均发挥了非常积极的作用,确保了社会的和谐和稳定。如日本的2011年311地震,住宅地震保险受理的报案数达到831310件,2011年底就支付赔款达11930.93亿日元,同时,体现了很高的运行和服务效率,赔案处理进度为:8周为60%、10周为80%、12周超过90%。再如2011年2月22日新西兰克莱斯特彻奇发生地震导致直接经济损失为150亿美元,保险赔付达120亿美元,占比例达到80%。

  三)建立我国巨灾保险制度的几点建议

  目前,从我国社会和经济发展的情况看,建立巨灾保险制度的条件已经基本具备,一是社会,特别是富裕起来的人民群众迫切需要更加充分和制度化的灾后重建资金保障,以稳定生产和生活。二是新一届政府明确提出要加快转变政府职能,深化行政体制改革。同时,要通过创新公共服务提供方式,进一步加强社会管理和公共服务。三是市场机制不断完善,特别保险市场的发展,为巨灾风险管理制度创新提供的坚实的基础。2012年我国保险业的总资产已超过7.35万亿,保费收入超过1.55万亿,同时,再保险和资本市场的发展也为化解巨灾风险提供市场空间。四是各级财政和城乡居民收入的持续提高,为巨灾保险基金的积累提供了现实的经济基础。最重要的是三中全会《决定》可谓是“一锤定音”,为巨灾保险制度的建立解决了思想和认识问题,使制度建设从讨论阶段走向建设实施阶段。

  我国巨灾保险制度建设应当遵循的基本原则:一是政府主导,市场运作。在我国巨灾保险制度建设过程中,应把政府的作用与市场和社会的力量结合起来。建议采用“政府与市场合作型”模式建立我国的巨灾保险制度,由政府主导进行顶层设计,确保机制的系统和完整,避免“碎片化”。同时,要充分利用我国改革开放的成果,全面导入市场机制,充分利用保险公司的资金、技术、网络和服务优势,确保制度科学和运行高效。二是统分结合,试点先行。鉴于巨灾保险的特点,需要在中央层面建立全国巨灾保险基金和管理机构,一方面是负责全国巨灾保险制度的建设和管理;另一方面是统筹中央和地方巨灾保险基金运用和平衡。同时,要根据我国的实际,引导巨灾风险暴露相对严重的地区,如四川、云南、贵州等地,先行开展巨灾保险制度建设的试点,通过试点取得经验,逐步推广。三是以收定支,量力而行。巨灾保险制度面临的最大困难是偿付能力风险,而我国的巨灾风险暴露严重,要想彻底解决这个问题并非易事,所以,建议在制度建设测初期应本着“低保障,广覆盖”的原则开展业务,同时,按照可能聚集的保险基金,在总量控制的基础上开展业务,确保安全性和稳定性,并在不断积累的过程中扩大保障范围。四是尽快启动,逐步完善。我国对巨灾保险制度建设开展的研究已经很多,2010年作为国务院15个“国家金融重大课题”,保监会牵头十几个部委完成了《巨灾保险制度研究》,并在此基础上出版了《中国巨灾保险制度丛书》。但制度研究和设计均不可能是尽善尽美的,从各国的实践情况看,需要在建设的过程中不断完善,因此,关键是应尽快启动我国的制度建设,并在实践和摸索中不断地加以完善。

  目前一些地区已开展巨灾保险制度的研究和建设,包括试点方案设计工作,如云南、四川、深圳和新疆等地。近日,深圳方案已获得政府和监管部门的批准,进入实施阶段,同时,云南方案也完成了方案设计,进入审批阶段。但我们也应当清醒地认识到,由于缺乏顶层设计的指导,我国的巨灾保险制度建设,存在各自为政、重复投入和碎片化趋势,科学性和系统性不强,不利于制度整体和协同作用的发挥。故建议国务院尽快决策,明确具体牵头部门,建立协调机制,并设立专门的机构(中国巨灾保险基金理事会),负责我国巨灾保险制度总体规划的制定工作,推动相关法律法规制定,指导各地开展巨灾保险制度建设工作。同时,明确予以一定的政策和财政资源支持。

  (本文作者介绍:保险学者,中国人保财险执行副总裁。)

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文章关键词: 巨灾保险灾后重建政府

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