文/ 付一夫
近日，商务部等9部门联合印发《关于进一步激发下沉市场活力 活跃县域消费的意见》（以下简称《意见》）。这份由九部门共同推出的系统性政策文件，是近年来围绕县域消费领域规格最高、涉及面最广的专项部署之一。
一般认为，下沉市场指三线及以下城市、县镇与农村地区，承载着我国约70%的人口和约60%的社会消费品零售总额。据麦肯锡等机构预测，到2030年我国约66%的个人消费增量将来自下沉市场。与此同时，县域早已不再是传统认知中的“消费洼地”，而是我国扩大内需、提振消费的核心增量阵地。
在当前这一关键时间点上，深入理解《意见》的政策亮点、战略意义，并前瞻性思考未来提振县域消费的可行路径，具有重要的理论价值与现实意义。
一、政策亮点：系统施策，多维突破
《意见》围绕支持县域消费渠道升级、推动商业业态创新和品牌打造、优化商品和服务供给、提升流通现代化水平、增强消费保障能力、强化要素集成和营商环境建设等六大方面，提出了十六项具体举措。其中，以下几个方面的政策亮点尤为值得关注。
（一）存量资产盘活：破解县域商业用地瓶颈
《意见》最具突破性的政策之一，是明确提出“对于利用存量房产或土地发展养老、托育等县域民生类产业的，可享受在5年内不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策”。
长期以来，县域商业发展面临土地和房产资源错配的突出制约——大量国有、集体所有的存量房产和闲置土地处于低效状态，而养老、托育等民生服务设施供给明显不足。5年过渡期支持政策的核心价值在于，在不改变用地主体和规划条件的前提下，允许市场主体在过渡期内将存量资源转型为民生服务和商业服务设施。这种时间换空间的柔性安排，大幅降低了转型成本和制度阻力，为市场主体提供了可预期的经营环境。这属于过渡期扶持政策而非永久性变更，体现了“放水养鱼、循序渐进”的政策思路。
此外，《意见》还提出支持县级政府利用腾退办公楼等闲置国有资产改建便民商业网点，支持农村集体经营性建设用地依法入市发展县域商业，鼓励利用闲置农房发展新产业新业态。这一系列举措从国有、集体、个人等多维度盘活存量资源，为县域商业设施建设开辟了新的空间载体。
（二）业态创新与品牌建设：激活县域商业生态
在降低市场准入门槛方面，《意见》提出在符合条件的同一县域地区推行连锁企业和商贸个体工商户“一照多址”，同时要求不得对连锁企业跨区域经营设置显性隐性障碍，打破了制约连锁企业下沉的制度壁垒。鼓励国有物业适度延长商业项目租赁期限，有助于稳定经营者预期。
在品牌建设方面，《意见》提出发展承载地方文化的小店、老字号、作坊式品牌，支持国货潮品下沉县域市场，既强调“引进来”也注重“长出来”。通过分级打造中国消费名品方阵、支持县域本土品牌与连锁品牌跨界联名，构建内外联动的品牌矩阵。
在新兴业态培育方面，《意见》鼓励发展虚拟现实、沉浸式体验、“人工智能+消费”等新消费模式，推广二手交易、商品租赁等绿色消费模式，创新一二三产业融合的消费链条，体现政策制定者对消费升级趋势的前瞻性把握。
（三）“同质同享”与柔性供给：弥合城乡消费鸿沟
城乡之间在商品和服务供给上长期存在显著的“时间差”和“品质差”，新品首发多集中在一二线城市，县域消费者面临晚一步、差一等的困境。《意见》提出促进同品同款商品城乡“同质同享”，鼓励企业在有条件的县域同步上市新品，标志着城乡消费公平从理念走向制度落地。
同时，《意见》强调引导企业开发符合县域消费特点的优质产品，以“自有品牌+以需定产”构建柔性供应链，既保障品质标准统一，又尊重县域市场特有的消费文化和能力。
在服务消费领域，《意见》提出实施县域养老服务提升计划，统筹建设农村区域性养老服务中心和县城托育服务设施，推动“一刻钟便民生活圈”向县域延伸，推动生活服务业从“有”向“优”跃升。
（四）要素保障的系统集成：从“给政策”到“建生态”
《意见》在要素保障上体现系统集成特色。财政方面实施激活下沉市场消费行动；金融方面引导金融机构优化消费领域金融服务，支持相关企业发行债券和上市融资；人才方面鼓励将服务业相关职业列入县域急需紧缺人才需求目录，从“钱、地、人、策”多维度形成合力。
《意见》还将消费促进与就业增收、创业安居深度绑定，提出支持平台企业在县域布局经营网点拓展就业容量，加力实施以工代赈，统筹农民工外出务工服务和返乡创业扶持。这种“以就业促消费、以创业活市场、以安居稳预期”的政策逻辑，体现了从短期刺激向长期培育的转变。
二、战略意义：为何要发力县域消费
县域消费不是简单的“乡镇赶集”或“低价市场”，而是关乎国家发展全局的战略级命题。从宏观视角审视，发力县域消费具有三重不可替代的战略价值。
（一）扩大内需的战略支撑：从“压舱石”到“增长极”
当前，我国经济发展面临有效需求不足的突出矛盾，扩大内需是关乎长远发展与长治久安的战略之举。下沉市场承载着全国约70%的常住人口，贡献约60%的社会消费品零售总额，堪称国内消费的“基本盘”与“压舱石”。近年来，农村居民消费支出增速持续快于城镇，县域居民每增加一元收入用于消费的比例明显高于城市居民，这意味着县域消费蕴含着当前最具潜力的内需增量空间。
更值得关注的是，县域消费正在经历从“生存型”向“发展型”“享受型”的加速升级。新能源汽车逐步进入寻常百姓家，智能家电从城市专享变为乡村标配，文旅消费从“奢侈品”走向“日用品”，这些变化的背后，是县域居民消费观念与消费能力的深刻变迁。县乡消费占比已超四成且持续攀升，充分印证了这一趋势。可以说，县域消费的繁荣，是国内大循环完整图景的重要拼图，也是稳住经济基本盘的深厚底气所在。
（二）畅通国内经济循环的必要环节：打通“微循环”服务“大动脉”
在国民经济循环体系中，下沉市场扮演着支脉和微循环的关键角色，与国内国际经济运行的大动脉和大循环形成干支协同、一体联动的关系。没有发达高效的下沉市场，国内大循环就如同缺少了毛细血管的供血系统，难以实现全域覆盖和纵深穿透。
县域市场连接着城市与乡村，既是工业品下乡的“最后一公里”，也是农产品上行的“最初一公里”。长期以来，流通环节成本高、效率低、损耗大，严重制约了城乡双向流通的质量和速度。《意见》提出深入推进邮快合作、农村客货邮融合发展，健全农产品物流服务体系，支持产地仓、冷链仓储保鲜设施等建设。这些举措直指流通环节的堵点与痛点，旨在打通城乡双向流通的“毛细血管”，使工业品以更低成本、更快速度直达乡村，使农产品以更高品质、更新鲜状态进入城市。这不仅是流通效率的提升，更是对全国统一大市场基础架构的夯实。
（三）促进城乡融合发展的关键时间点：从“二元分割”到“双向奔赴”
县城和县域是城市经济与农村经济之间的天然纽带，是统筹推进新型城镇化建设与乡村全面振兴的战略叠加点。下沉市场将城市的资金、技术、人才、信息等资源要素输送到乡村并转化为发展动能，将特色农产品、非遗手工艺、乡村旅游体验等上行到大中城市并转化为新兴消费形态，在推进城乡双向互动、要素对流、价值共享中发挥着不可替代的媒介作用。
《意见》提出的促进商农文旅体融合发展、支持相邻县域连片打造跨区域消费经典路线、吸引更多城市居民下乡消费等举措，正是推动城乡要素双向流动、实现城乡融合发展的重要抓手。随着县域商业中心建设不断完善、以县城为重要载体的城镇化建设持续推进，县域消费不仅为县域经济注入强劲动能，更有望通过创造大量本地就业、孵化小微企业、吸引青年返乡创业，逐步缓解大城市对人口和资源的单向“虹吸效应”，增强城乡区域发展的平衡性协调性。
从更深层次看，县域消费的繁荣本身就是城乡融合发展的生动体现。当县域居民能在本地享受到与城市同等品质的商品、服务和就业机会，当城市居民愿意到县域乡村体验特色消费场景，城乡之间便不再是割裂的“二元世界”，而是相互赋能、共同繁荣的有机整体。用好存量资源盘活政策、数字化赋能手段和业态创新工具，可以培育县域经济新增长点，促进本地居民就业增收，从而形成“产业发展→就业增加→收入提高→消费升级→产业再升级”的良性飞轮效应。
三、未来展望：如何更好提振县域消费
《意见》的出台为活跃县域消费提供了系统的政策框架和明确的行动指南。但要真正将政策红利转化为市场活力，还需要在以下五个方面持续发力。
（一）推动政策落地见效，打通“最后一公里”
政策的生命力在于执行。《意见》涉及9个部门、16项举措，涵盖商业、土地、财政、金融、就业等多个领域，需要建立高效的跨部门协调机制。下一步，中央层面需要会同有关部门加强统筹协调，细化落实举措。各地方政府应根据本地实际制定实施细则，避免“上下一般粗”的机械执行。
特别是在存量资产盘活方面，5年过渡期支持政策需要配套建立“一事一议”工作专班机制，明确审批流程、简化办事手续、公开操作标准，让市场主体真正能用得上、用得好这一政策红利。在连锁企业下沉方面，需要切实打破地方保护主义，消除各类“显性隐性障碍”，营造公平透明、可预期的市场竞争环境。
（二）注重差异化发展，避免“千县一面”
我国有2800多个县级行政区，各地资源禀赋、产业基础、消费文化差异巨大。《意见》明确提出“学习运用千万工程经验，分类施策”。在具体实施中，应坚持因地制宜、因县施策，走特色化、差异化发展道路。
有的县可以依托特色农产品发展“农业+电商+文旅”融合业态；有的县可以依托历史文化资源打造文旅消费目的地；有的县可以依托区位优势建设区域性商贸物流枢纽；有的县可以依托生态环境发展康养消费。关键在于找准自身定位，发挥比较优势，打造具有本地辨识度的消费场景。消费场景不只是买卖空间，更是文化传承与乡村振兴的同频共振。
（三）持续提升居民消费能力，夯实消费根基
消费归根结底取决于居民的消费能力和消费信心。《意见》已经将稳岗就业、创业安居纳入政策框架。未来还需要在以下方面持续加力：
一是拓宽就业增收渠道。支持县域因地制宜建设农村创业园等返乡创业孵化载体，推广“共富工坊”等典型经验，培育更多县域劳务品牌，让更多群众在家门口有事干、有钱赚、有奔头。
二是优化创业营商环境。加大县域个人创业“高效办成一件事”支持力度，降低创业门槛和制度性成本。推广“商业主理人”能力提升行动，扶持文创手作、家居生活、食品茶饮等领域的“新匠人”群体，激发本土微经济活力。
三是完善社会保障体系。健全养老、医疗、教育等基本公共服务，提高县域公共服务均等化水平，降低居民预防性储蓄动机，让群众敢消费、愿消费、能消费。
（四）拥抱数字化浪潮，培育消费新动能
数字化是提振县域消费的重要引擎。《意见》提出“深化农村电商高质量发展工程”“加强电商供应链建设，拓展乡情民俗、非遗技艺、乡村美食等农村电商应用场景”。
从实践来看，即时零售、直播电商、社区团购等新业态在县域市场已进入快速渗透期。当前，外卖服务已覆盖全国大部分县城；“村播学院”等新型培训载体的建设，将帮助更多县域创业者掌握数字化经营技能，打开线上增量市场。未来应进一步引导平台企业合理降低对县域新入驻商户、小微商户的佣金和技术服务等费用，让数字化红利真正惠及县域市场主体，防止平台企业过度挤压县域小微商户的生存空间。
（五）强化金融和财政支持，降低发展成本
县域商业基础设施建设投入大、回报周期长、抗风险能力相对较弱，需要金融和财政政策的持续托底。《意见》提出“支持符合条件的个人消费贷款、服务业经营主体贷款享受财政贴息支持”“对符合条件的在县域新开设连锁门店的商贸流通企业，可申请创业担保贷款政策并给予贴息支持”。
未来应进一步创新金融服务模式，引导开发性金融机构、商业银行开发适合县域小微商户和个体工商户的信用贷款、供应链金融等产品，降低融资门槛和利率成本。同时，探索设立县域消费发展专项引导基金，以市场化、股权化方式支持县域商业设施建设、品牌引进和业态创新，形成“政府引导、市场主导、社会参与”的多元投入格局。
四、结语
总而言之，这份凝聚了九个部门智慧的系统性政策文件，以存量资产盘活、业态创新、要素保障等为突破口，为激活县域消费绘制了清晰可行的路线图。
县域不是内需的洼地，而是亟待开发的高地；不是经济的边缘，而是新格局的纵深。广袤的县域市场，正在成为我国扩大内需、提振消费的核心增量阵地和战略性空间。随着《意见》各项举措的落地实施，各级政府、市场主体和社会力量协同发力，县域消费必将焕发出更加蓬勃的生机与活力，为构建新发展格局、推动高质量发展注入源源不断的强劲动能。
而这份文件的深远意义，或许将在未来数年的县域经济繁荣和城乡融合发展实践中得到充分印证。
(本文作者介绍：星图金融研究院高级研究员，硕士研究生导师，中国社科院博士，专注研究宏观经济、数字经济、产业经济等领域。)
责任编辑：张文
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