文/罗志恒
2026年7月25日，由中国人民大学财政金融学院主办、中国人民大学财税研究所承办的中国财政政策论坛2026年第3期（总第26期）——“上半年中国财政运行分析”学术研讨会在线上召开。罗志恒专家作为本次论坛的研讨嘉宾，围绕上半年经济转型分化格局、财政运行特征、财税制度面临的挑战及政策优化路径等议题，结合宏观经济大势与产业发展新趋势，系统研判当前财政经济形势、厘清市场认知误区、提出针对性实操对策。下文整理自罗志恒院长发言内容。
上半年的宏观经济和财政数据都已经发布，我想重点回答三个问题：其一，财政是经济的反映，当前或者更长一段的中国经济运行的核心特征是什么？这样的特征对财政有什么影响？当前中国经济最核心的特征是转型与分化，转型必然导致分化，分化是转型过程的必然结果，这种特征在人工智能的影响下更加凸显，同时将导致宏观税负下行。其二，今年的财政运行形势如何？如何看待近期各方热议的“财政自给率和地方财政收支差转负”的问题？总体上看是收入好于预期但支出增速相对放缓，收入结构、支出结构都出现分化，是经济K型分化在财政领域的反映。地方财政自给率低于100%等价于地方财政收支差转负，这不是新鲜事，这是中央财政转移支付制度和地方举债的制度设计结果。其三，下阶段财政政策如何更好地稳定经济增长？
一、当前中国经济的核心特征：转型与分化
转型与分化是当前中国经济的核心特点，人工智能产业的快速发展正在进一步放大这两大特征，深刻重塑经济与财政格局。转型必然导致分化，分化是转型的必然结果，就是大家热议的K型分化。转型带来两大经济后果：总量承压、结构分化。
（一）转型的第一个结果是经济总量承压
转型表现为新旧动能转换，当前处于动能转换的第二阶段，即新旧动能并行。传统旧动能以房地产、基建、重化工业、劳动密集型出口产业为核心，新型动能聚焦高技术制造业、高技术服务业、战略性新兴产业。旧动能产业链条长、体量大、对经济的影响大，尤其是房地产产业，不仅影响家电家具等上下游产业链，而且通过财政收入等渠道影响地方政府发展经济的能力和积极性。2025年，新动能占经济总量的比重约为18.9%、旧动能占经济的比重约为26.6%，新动能比旧动能低7-8个百分点，新旧动能的转换成功预计还要经过6-7年时间，进入到动能转换的第三阶段，即新动能占主导阶段。这种“旧动能拖累明显、新动能支撑不足”的格局，导致经济总量持续承压，这一态势预计将延续至“十六五”前期的2032年左右。
（二）转型的第二个结果就是K型分化，包括供需、行业、居民、地域四大分化
经济转型过程中，结构性分化全面加剧，呈现典型的K型走势，具体体现在四大层面：
一是供需分化。人工智能等新动能从供给端大幅提升生产效率，支撑供给端稳步增长；但新动能属于资金密集、技术密集型产业，而且人工智能等具备显著的劳动替代特征，新动能对劳动力的吸纳能力弱于旧动能，于是导致劳动收入分配在国民收入中的占比下降。而就业与收入关联居民消费需求，从而加剧“供强需弱”结构性失衡格局。
二是行业分化。生产端、投资端、出口端均呈现明显的两极分化：高技术产业全面上行，传统产业持续下行，行业发展差距持续拉大。当然这种分化是我们所期待的分化，是政策着力推动的方向。
三是居民财富与收入分化。房地产时代虽然也产生明显的收入和财富分化，比如房地产区位不同直接影响财富的增值和贬值程度，但是房地产具有较好的外溢效益，房地产带动上下游就业，全民都能参与房地产。进入AI时代，财富分化速度和幅度将远超房地产时代。少数掌握核心AI技术的理工科青年从业者，一人公司、三人独角兽公司出现，短期内可快速积累起千亿、百亿级财富；同时，掌握AI技能和不掌握AI技能的人群，收入分配也在拉开差距。综上，收入分配极化效应持续加剧。
四是地域分化。一线城市房地产市场相对平稳，而中西部低能级城市房地产持续调整；同时AI产业、高端要素高度集聚于东部沿海地区，中西部及中小城市既无法承接AI新动能，传统劳动密集型出口产业又持续收缩，地域发展鸿沟持续扩大。需要高度关注“胡焕庸线”持续东移。
二、当前及下阶段中国财政形势
财政是经济运行的结果。经济从房地产等旧动能向新动能调整，意味着房地产相关的税收和土地出让收入总体下行，但同时新动能的发展为资本市场提供了更优质的标的、活跃了资本市场并进而影响个人所得税、印花税等相关税收。当前新动能中的人工智能产业链发展较好，人工智能的发展既推动了出口也带动了相关进口，带动进口环节相关税收。叠加今年的美伊冲突等引发的供给冲击，输入性通胀带动PPI上行，增值税等相关税收上行。
当然这些是就当年和短期而言，从更长期看，新旧动能转换更可能带动物价下行和税收增速下行。更需要关注新旧动能转换与经济转型对财税的挑战，核心是税制改革滞后于产业结构，可能导致宏观税负下行、支出责任增加、债务风险上升，要加快税制的适配、稳定宏观税负。新动能带动资本市场相关的个税、印花税等增长是阶段性的，资本市场的影响因素很多。房地产相关的税种和单位税收都更高，新动能的税收优惠更多（企业所得税率15%、研发费用加计扣除等），因此新旧动能转换过程中宏观税负大概率下行；同时新动能更多是资本密集和劳动密集，对劳动与就业的吸纳能力较弱，于是导致劳动在收入分配中的比重有所下降，进而引发需求走弱，但是新动能凭借生产技术进步驱动供给效率提升，“供强需弱”加剧带动物价下行和税收增速下行。人工智能等新动能阶段性替代就业，于是增加社保兜底的支出责任。这些都必须在转型与分化的背景下前瞻考虑。
（一）上半年财政收入特征：税收收入回升超预期，但是土地出让收入仍明显下滑，广义收入增速低于经济增速
上半年一般公共预算收入增长4.7%，高于年初既定的2.2%全年增长目标，预算执行进度已达到54.8%。财政收入表现优于市场预期，增速总体上行，这一良好态势主要得益于物价水平回升、资本市场活跃、进口贸易较好三大因素。
第一，物价上行带动财政收入稳步增长。今年财政收入整体增速表现向好，与国内物价水平回升高度相关。从PPI与一般公共预算收入的对应数据可以看出，物价上行阶段财政收入同步走高。这一关联特征源于我国税收制度设计，尤其是增值税高度依赖物价水平，物价波动会直接影响税收规模。
第二，资本市场活跃度大幅拉动印花税增长，交易印花税直接拉高了1个百分点的财政收入增长，贡献了上半年财政收入增速的近两成。上半年科技股行情较好，国内资本市场交易活跃度显著提升、成交量持续放大，即便在证券交易印花税税率已经下调的情况下，今年上半年证券交易印花税增速仍高达97%以上。经测算，上半年全国财政收入4.7%的整体增速中有1个百分点由证券交易印花税贡献，占财政收入增速的两成以上，是今年财政增收的重要增量来源之一。
第三，进出口贸易回暖助推进口环节税收增长。上半年进口货物增值税、消费税9758亿元，同比增长11.8%。关税1150亿元，同比增长5.1%。当前国内内需修复相对平缓，但外贸进出口保持较强韧性，核心驱动力来自两大领域。一方面，人工智能产业快速发展，带动集成电路等高技术产品出口大幅增长；另一方面，非洲、东盟等区域工业化进程加快、人口红利释放，外需持续扩容，支撑我国出口稳步攀升。同时，人工智能相关产业发展并非封闭发展，核心零部件、配套设备仍需进口，进而带动进口环节增值税、消费税增收，进一步拉动整体财政收入增长。
但是值得关注的是，上半年土地出让收入继续大幅下滑，国有土地使用权出让收入9778亿元，同比下降31.5%。从综合财政口径来看，我们将一般公共预算收入、政府性基金预算收入“两本预算”合并统计，上半年整体收入增速约1%。对比经济增速，上半年实际GDP增速4.7%、名义增速5.4%，财政综合收入增速低于经济增速，意味着宏观税负继续下行。
从结构层面看，收入端呈现两大特征：税收收入增速显著高于非税收入，中央财政收入增速高于地方财政收入增速。全国税收收入97865亿元，同比增长5.3%；非税收入23182亿元，同比增长2.3%。分中央和地方看，中央一般公共预算收入52240亿元，同比增长7.5%；地方一般公共预算本级收入68807亿元，同比增长2.7%。
（二）财政支出形势的两大特征：节奏放缓、结构显著分化
相较于收入端的超预期修复，今年财政支出呈现两大鲜明特点：一是整体支出节奏较往年有所放缓；二是支出结构呈现明显的结构性分化，这也是经济K型分化在财政领域的直接体现。
1、支出节奏放缓：提质增效、更加注重投资效益背景下项目储备放缓
今年上半年财政两本预算支出之和为-2.9%，支出节奏有所缓，主要源自更加注重项目投资质量与资金使用效益，不搞无效投资。当前地方政府面临双重考核约束：若加快支出进度，可能落地部分低效项目，面临问责风险；若放缓支出节奏，也存在考核压力。基于“两害相权取其轻、两利相权取其重”的原则，地方政府优先选择放缓支出节奏。
2、支出结构分化：从“投资于物”加速转向“投资于人”，对应“基建投资下行、人力资本投资上行”的分化格局
我国财政支出结构从传统的“投资于物”逐步转向“投资于人”。以2013年为基准对比，医疗、养老、教育、住房保障四大民生领域支出占一般公共预算支出的比重持续提升，目前占比已达41%，较2013年提升近6个百分点。与之形成对比的是，农林水利、城乡社区、交通运输、节能环保四大基建相关领域财政支出占财政总支出的比重持续逐年下行，2025年下降至21.6%，较2013年下降了5个百分点。今年上半年，卫生健康支出、社会保障和就业支出、住房保障同比增长10.8%、7.6%和6.1%；同时，农林水支出、交通运输支出、城乡社区支出同比下降8.6%、2.6%和2%。这一结构变化，直接形成了基建投资下行、人力资本投资上行的分化格局。
从央地支出差异来看，中央财政支出与地方支出也在分化，增速持续高于地方。对应的基建领域同样呈现结构分化：与中央支出关联紧密的铁路运输投资保持正增长稳步上行；依托地方支出的道路运输投资则同比负增长。
（三）下半年及明年财政收入走势：审慎乐观，外部通胀拐点或带来收入下行压力
立足当前，我们对下半年及明年的财政收入走势需保持审慎态度。今年国内物价、通胀上行并非内需拉动，而是外部供给冲击引发的输入性通胀。5月、6月PPI同比数据较高，但通胀环比数据已转入负增长。展望后续，若美伊地缘局势保持平稳，叠加美国11月中期选举背景下，油价大概率不会过快上涨，外部输入性通胀压力将可能下行。与此同时，国内内需拉动通胀的动能偏弱，房地产市场持续调整，在多重因素叠加下，下半年至明年的财政收入增长不确定性有所增加，整体需保持审慎研判姿态。
三、理性看待“财政自给率、地方收支差转负”现象
每年4月、7月，常有一些文章以“全国31省份财政自给率低于100%、地方财政收支差转负”为由，据此得出国内财政形势严峻的判断，这一认知存在明显误区。从地方财政收支的逻辑来看，地方政府支出的资金来源主要包含三部分：财政收入、中央转移支付、举债资金。基于此，地方财政支出=地方财政收入+中央转移支付+地方举债，即地方财政支出—地方财政收入=中央转移支付+地方举债。地方自有收入必然小于财政支出，地方收支差转负、财政自给率低于100%，是我国财政制度设计下的常态，并非财政形势恶化的信号。
这一格局源于分税制的制度安排。当前中央财政集中全国约45%的财政收入，但支出占比为15%。中央留存较高收入比重是为了保持足够的宏观调控能力，保障全国经济发展“一盘棋”，同时通过转移支付调节区域发展差距，支撑中西部欠发达地区发展，实现区域均衡发展。2002年所得税分享改革后，中央转移支付制度进一步完善，成为区域均衡发展的支撑。同时，新《预算法》明确赋予地方政府合法举债权限，也是地方收支差为负的重要制度基础。以西藏为例，2025年财政收入约300亿元，但年度财政支出高达3000亿元，财政自给率仅10%左右，近90%的支出依赖中央转移支付，但不能因此判定西藏财政形势严峻。事实上，近年来西藏的经济和财政增速都位居全国前列，2025年，西藏GDP同比增长7.0%、一般公共预算收入增长14.7%，均居全国第一位。其功能定位为国家安全、生态安全，财政支出主要服务于公共保障与战略发展，这正是转移支付制度价值的体现。
从1994年分税制改革以来的历史数据可以看到，地方财政自给率长期低于100%是常态。2015年地方政府合规举债权限放开后，自给率进一步下行，均属于制度框架内的正常现象，与财政形势好坏无直接关联。研判财政形势需要根据收支矛盾、收入结构、支出刚性程度、债务风险、资产质量等综合考虑，而不仅仅看财政自给率单一指标。
四、稳定宏观经济的财政政策建议
第一，加快专项债发行与使用，提高财政支出增速，稳定投资形势。
第二，优化以旧换新政策，将政策覆盖范围拓展至服务业领域。中美居民消费率的核心差距不在于商品消费，而在于服务业消费：我国商品消费占GDP比重与美国基本持平，但居民消费率仅40%，较美国68%低28个百分点，缺口来自服务业消费。
第三，优化国民收入分配格局，将国民收入分配与社保体系建设统筹起来，提高居民收入占比。1）可推动“国资-财政-社保”联动改革，即提高国资上缴财政比例并专项用于社保体系建设，专项用于提高城乡居民基本养老金水平；2）鉴于城乡居民养老保险的保险性质偏弱、实质为福利性质，可免除农民缴纳部分，改“城乡居民养老保险”为“居民最低养老金”；3）给特定群体如应届毕业生失业群体半年到一年的失业补贴，缓解社会压力和情绪；4）将社保体系建设与人口政策结合起来，渐进式“小步快跑”方式实现育儿补贴提高至1000元/月乃至更高，幼儿园免费从大班扩大到全部入园年龄，鼓励社会、企业和地方政府强化托育建设，给二孩及以上家庭房贷予以贴息；5）借鉴财政贴息，建立城乡居民增收引导基金，选择部分城市试点，对于主动为职工增加工资的单位予以一定补贴。
第四，增发国债成立房地产稳定基金，主要用于收地以及应对房地产风险，不用于收房，规避道德风险。
第五，增发国债转移支付给地方政府，弥补房地产调整所导致的缺口。2021年全国土地出让收入达8.5万亿，2025年降至4.2万亿，四年间降低了4.3万亿，今年上半年土地出让收入同比降低31.5%。建议增发2-3万亿国债，通过转移支付方式恢复地方政府发展经济的能力和积极性。
(本文作者介绍：粤开证券首席经济学家、研究院院长，经济学博士，注册会计师，高级经济师，中国首席经济学家论坛理事，主要研究方向：宏观经济、财政理论与政策。)
责任编辑：张文
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