创新驱动，内需主导——“十五五”规划建议学习体会

　　意见领袖 | 招商银行研究院

　　10月28日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（下称《建议》）公布，同时新华社发布了《关于<中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议>的说明》。两份文件在四中全会《公报》基础上提供了关于“十五五”规划更详尽的信息。

　　一、形势判断与主要目标：质重于量

　　未来五年，世界百年变局加速演进，国际力量对比深刻调整，“和平与发展”的时代主题面临更大挑战。大国战略博弈持续深化，人工智能等关键科技竞争加剧，国际格局深刻重塑，将对我国发展带来深刻影响。总体上看，未来五年我国经济社会发展的时代特征，已由“十四五”时期的“重要战略机遇期”，演变为“战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期”，需以“历史主动精神”克难关、战风险、迎挑战。

　　从国际看，我国面临地缘冲突更为频发、国际经贸秩序遭遇冲击、大国博弈更加复杂激烈等挑战，外部环境的动荡性显著上升。与此同时，新一轮科技革命和产业变革正处于“加速突破”的关键阶段，科技竞争已成为重塑全球力量对比和国际秩序的核心变量。

　　从国内看，发展不平衡不充分问题依然突出，具体表现为有效需求不足、国内大循环存在卡点堵点、新旧动能转换仍处攻坚阶段、民生问题依旧严峻。其中，《建议》对民生领域的论述更为系统深入，客观指出就业与收入增长承压、民生保障领域存在短板弱项、人口结构变化对经济与社会治理形成长期挑战等现实问题，在现代化进程中更加注重提升人民的获得感。

　　“十五五”时期的指导思想与原则充分反映了上述变化。经济建设重归工作中心，原则方面在坚持党的全面领导、人民至上、全面深化改革、有效市场与有为政府相结合之外，强调“坚持高质量发展”与“坚持统筹发展和安全”。一方面，“高质量发展”是在“十四五”时期的“新发展理念”引领下的发展，当前集中体现为新质生产力与做强国内大循环两个重点工作；另一方面，新质生产力与做强国内大循环也是统筹发展和安全、应对科技变局与提升经济韧性的重要抓手。

　　主要目标方面突出四条主线。一是经济“高质量”发展，且内涵更广。既强调总量合理增长，又在结构上新增对全要素生产率、居民消费率的要求，凸显以新质生产力引领经济效率提升，以及推动经济向内需主导、消费拉动、内生增长的模式转变。二是新增“科技自立自强水平大幅提高”并提至第二位，体现我国积极参与新一轮科技革命浪潮的主动性以及取得较大突破的信心，相关建设思路也更为系统化、体系化，强调加强科技、教育与产业的协同。三是民生领域目标升级为“人民生活品质不断提高”，涵盖就业、收入、分配、社会保障、公共服务等多个维度，特别强调“收入增长与经济增长同步”“劳动报酬提高和劳动生产率提高同步”，紧扣“消费拉动”这一重要增长模式特征，提升居民消费能力。四是新增“国家安全屏障更加巩固”，是“统筹发展和安全”原则的最直接体现，锚定治理体系与能力的提高，为其他目标的实现提供制度性保障，在重点工作上相应部署建设更高水平平安中国。

　　二、企业部门：夯实实体根基，塑造产业竞争新优势

　　在全球科技革命与产业变革加速演进的背景下，中国的比较优势正从劳动力和资本等传统要素转向全产业链协同、技术创新和超大市场规模优势。企业部门的政策部署，重点围绕实体经济、科技创新和投资效能三条主线展开，构建支撑高质量增长的坚实基础。

　　“建设现代化产业体系”作为“十五五”时期经济发展的首要任务，标志着中国经济增长逻辑转向以产业体系竞争力为核心的新阶段。

　　一是夯实传统产业底座，实现“由大到强”的转型升级。首先优化提升传统产业，通过“产业基础再造”和“重大技术装备攻关”，推动矿冶、化工、机械等行业补齐短板、强化自主可控；通过智能制造、绿色制造、服务型制造，促进传统制造业从成本优势向质量和品牌优势跃升。产业空间布局上，强调有序转移与梯度承接，避免区域产业空心化。这一部分延续了“十四五”中“传统产业高端化、智能化、绿色化”逻辑，但更突出“产业链安全”与“集群化竞争力”的双重目标。

　　二是培育新兴产业与布局未来产业，打造新增长引擎。“新兴支柱产业”与“未来产业”并举，表明政策层已从“培育新产业”走向“塑造新赛道”。新兴产业重点聚焦新能源、新材料、低空经济等，着力在应用场景和系统集成环节形成先发优势；未来产业则面向量子科技、生物制造、氢能、具身智能、第六代通信等前沿领域，探索技术路线多元化与商业化路径。通过创新监管与创业投资机制，政府与市场共同分担早期风险，培育独角兽与“专精特新”中小企业，形成创新生态的多层次结构。这反映出政策目标从“跟跑创新”向“原始创新与前瞻布局”过渡。

　　三是推动服务业提质增效，实现产业结构“制造+服务”的融合升级。“十五五”强调生产性服务业专业化与高端化发展，同时推动生活性服务业品质化、多样化，凸显从“补短板”到“提质量”的转向。特别强调服务业与先进制造业、现代农业的融合，意味着产业链价值创造将更多来自服务环节的延伸与数据要素的赋能。通过扩大服务业开放与数智化转型，培育更多具有国际竞争力的服务品牌，服务业成为产业体系整体竞争力的重要支撑。

　　四是以现代化基础设施体系筑牢产业发展支撑。规划提出“适度超前”建设新型基础设施，涵盖信息通信网络、算力网络、重大科技基础设施等，这意味着基础设施不再只是“硬支撑”，而成为数字经济与创新体系的核心载体。同时，传统基础设施的数智化改造、综合交通运输体系和现代水网建设，体现了“从建设到运营”的系统思维，强化安全韧性与可持续性。能源和国际运输通道的优化布局，则服务于产业链供应链的全球配置。

　　在此产业布局基础上，《建议》将“加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力”置于企业部门改革的核心位置。与“十四五”相比，本次部署的最大变化在于科技创新从单点攻坚转向系统建设，目标是构建具有全链条协同能力的创新体系。一方面，加强关键核心技术攻关，采取“超常规措施”推动集成电路、工业母机、高端仪器、基础软件、先进材料、生物制造等领域取得决定性突破，强化原始创新导向，力求在基础科学上实现“从0到1”的跨越。另一方面，推动科研成果转化体系建设，打通“从实验室到市场”的中试环节【注释1】，强化企业科技创新主体地位，形成由龙头企业牵头、高校与科研机构协同的创新联合体。此外，统筹推进教育、科技与人才发展，围绕国家战略需求和产业转型目标培养全谱系人才，并通过完善高技术人才引进制度实现国际化吸引。数字经济是科技自立自强的重要方向，《建议》提出“全面实施‘人工智能+’行动”，通过AI赋能科研、制造与治理。同时，确立“数据要素”作为新型生产资料，建设全国一体化数据市场，奠定数字中国建设的制度基础。

　　最后，扩大有效投资是夯实企业发展基础的重要抓手。《建议》在“稳规模”的同时更加注重“提效益”。政府投资将重点投向民生保障和重点安全领域，顺应人口流动与老龄化趋势，加强人力资本投入；同时，通过全口径统筹、审批制度改革和全过程管理，提高投资效率。民间投资方面，强调通过完善机制与政策引导，激发企业和社会资本参与，推动形成以市场为主导、政府引导的投资增长格局。投资结构的优化与制度体系的完善，将为企业部门高质量发展提供稳定支撑。

　　三、居民部门：增强内循环韧性的核心与基点

　　《建议》围绕“坚持人民至上”的原则和“人民生活品质不断提高”的经济社会发展目标，部署了居民部门未来五年多项重点工作。一条清晰的主线是“两个结合”，即惠民生与促消费相结合、“投资于物”与“投资于人”相结合。微观层面以改善居民全生命周期的各项需求为抓手，宏观层面以分配结构优化、社会保障制度可持续、基本公共服务均等化为核心，共同勾勒出扩内需的战略基点，逐步实现深刻的增长范式转变。“十五五”期间，内需将从提高经济增速的短期工具，转型为发展的根本目的和动力源泉，更具包容性、更可持续的消费驱动型增长模式正逐步成型。既能有效应对当前内需不足的挑战，也是中国式现代化“以人为本”特征的集中体现，为我国跨越中等收入陷阱、实现高质量发展奠定坚实基础。

　　经济社会发展目标中，涉及居民部门的关键指标包括居民消费率、居民收入增长、劳动报酬、劳动生产率和分配结构，指标间具备紧密的逻辑关系。居民消费率指居民最终消费占GDP的比重，取决于居民收入占GDP的比重与边际消费倾向，分别代表居民消费能力和消费意愿。而居民消费能力中最重要的部分即为劳动报酬，一方面与单位劳动投入所产出的价值（即劳动生产率）有关，另一方面与国民收入在劳动与资本之间分配的比例（即分配结构）有关。为完成上述目标，重点部署三个领域的工作。

　　第一，“大力提振消费”是建设国内大市场的首要工作，相较“十四五”规划建议，排位显著提升。在深入实施提振消费专项行动的统领下，《建议》部署了需求侧、供给侧、制度侧三方面内容。需求侧重在消费能力与预期改善，促就业是最为基础的工作，也是居民增强消费能力的核心。此外，公共服务支出比重提升也将为居民刚性支出减负。供给侧重在商品和服务消费扩容升级，商品消费强调品牌引领，服务消费强调放宽准入和业态融合。制度侧重在完善机制、加强管理、保护权益，“落实带薪错峰休假”将有助于进一步扩充消费场景，提升居民文旅服务消费。三方面工作相辅相成，意在形成供需良性互动，合力增强内需韧性。特别提及清理汽车和住房消费中不合理限制措施，未来仍将持续降低购买成本，松绑部分区域仍存在的限购政策，提供相对公平的购买机会。

　　第二，“深入”推进以人为本的新型城镇化，隶属于优化区域经济布局，相较“十四五”规划建议，我国城镇化进程已进入深水区。一是农业转移人口市民化强调“科学有序”，并隐去“深化户籍制度改革”，具象化为“由常住地登记户口提供基本公共服务”，呼应全国统一大市场中劳动力要素充分流动，从区域布局的角度助力“投资于人”。二是客观认识城市发展规律，对于超大特大城市、城市群都市圈、小城镇和县城分类施策，促进协调发展。三是在规模的基础上更加注重内涵，以城市更新工作为主要抓手，建设现代化人民城市。结合中央城市工作会议精神，未来五年“旧改”力度或有增强，老旧小区改造、城市水电燃气管网更新等均纳入政策支持范畴。

　　第三，加大保障和改善民生力度，包含8项具体工作，涉及就业、分配、教育、社会保障、房地产、健康、人口和公共服务，覆盖居民全生命周期需求。

　　一是与消费能力直接相关的就业与收入。就业置于首位，相较“十四五”规划建议提升一位，突出劳动力市场供需两端综合施策，新增“综合应对外部环境变化和新技术发展对就业的影响”，呼应“十五五”期间错综复杂的外部形势以及快速发展的技术革命。收入分配制度置于次位，对于初次、二次和三次分配均有部署，强调“提高劳动报酬在初次分配中的比重”，并加强税收、社保和转移支付的调节作用。新增“规范收入分配秩序和财富积累机制”，指向资本市场高质量发展的进程中进一步梳理居民劳动收入与财产净收入的分配关系。

　　二是与人力资源发展相关的各项需求。教育方面注重立德树人，增进人民福祉。社会保障方面，重在全国统筹和制度的可持续性，通过扩面、划转国有资本、健全精算制度等方式发挥基础保障作用，并明确指出“提高灵活就业人员、农民工、新就业形态人员参保率”，以适应新的就业形势。新增“推动房地产高质量发展”，强调房地产的民生属性，以满足基本住房需求为政策中心，包括完善商品房相关基础制度、优化保障房供给、增加改善性住房供给，以多层次供给满足多层次需求。健康方面，注重从医疗资源配置、医疗体系建设等方面增强供给能力，以“提高人均预期寿命和人民健康水平”。

　　三是人口方面，强调“质量”而非数量。在人口规模拐点已过、人口结构深刻变动的新时期，针对“一老一小”构建全生命周期的服务体系。新增“积极开发老年人力资源，发展银发经济”，挖掘老年人口作为劳动力的内在潜力。新增“稳步推进基本公共服务均等化”，目前仍处于建立标准、完善内容、指定目标阶段，预计未来五年此项工作将持续推进。

　　四、政府部门：提升宏观经济治理效能

　　高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障。《建议》继续强调“坚持有效市场和有为政府相结合，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”，作为“十五五”时期经济社会发展必须遵循的六大原则之一。主要任务举措包括以下三方面。

　　1． 充分激发各类经营主体活力

　　思路上继续坚持和落实“两个毫不动摇”，实践上落脚在“深化国资国企改革”和“落实民营经济促进法”。深化国资国企改革，旨在“推动国有资本和国有企业做强做优做大”和“推进国有经济布局优化和结构调整”，推动国有资本向关系国家安全经济命脉、关系国计民生和前瞻性战略性新兴产业集中。落实民营经济促进法，“从法律和制度上保障平等使用生产要素、公平参与市场竞争、有效保护合法权益，发展壮大民营经济”。

　　2． 加快完善要素市场化配置体制机制

　　七大主要生产要素包括劳动、资本、土地、知识、技术、管理和数据，完善要素市场化配置的举措集中在促进要素流动和盘活存量资产。一是在建设全国统一大市场基础上，促进各类要素自由流动、高效配置。建设全国统一大市场是畅通要素流通的关键，其主要目的在于消除区域壁垒与降低制度性成本。一方面，整顿政府与企业行为，规范地方政府经济促进行为，综合整治“内卷式”竞争；另一方面，健全一体衔接的流通规则和标准，统一基础制度规则、标准与监管执法。在此基础上，未来五年要建立健全“四大核心市场”：城乡统一的建设用地市场、功能完善的资本市场、流动顺畅的劳动力市场、转化高效的技术市场。二是提出“编制宏观资产负债表”，这是优化各类增量资源配置和存量结构调整的基础工作。相较GDP这一增量概念，资产与负债是存量概念，可更为全面地反映经济运行与风险情况。国家存量资产主要包括土地、房产和基础设施，具体举措分为摸清底数、盘活存量和推进共享三类。

　　3． 提升宏观经济治理效能

　　政策协同方面，各项政策排序发生变化，财政、货币政策定调明确为“更加积极”。新增“价格”“贸易”和“监管”三类政策，并将“产业”政策置于首位，与重点工作部署一致。考虑到当前通胀持续低位运行，“价格”政策更为务实有效，下半年综合整治“内卷式”竞争的系列政策是价格调控的集中体现；“贸易”和“监管”政策分别对应国际经济贸易秩序遭遇严峻挑战、平台经济和金融科技的持续快速发展这两大新情况。新增要求“增强宏观政策取向一致性”。值得一提的是，这部分合并“十四五”中“完善宏观经济治理”“建立现代财税金融体制”两节，并隐去“加快转变政府职能”小节。

　　财政政策方面，《建议》要求“发挥积极财政政策作用，增强财政可持续性”。发挥积极财政政策作用。一方面，多渠道拓展财政空间，突出功能财政理念，作为“最后借款人”积极提振需求。“十五五”期间，财政支出力度或进一步提升，增量资金或更多来政府债券融资（包括赤字、新增专项债、超长期特别国债）。此外，政金债等“准财政”工具或相机加力。财政支出结构或进一步优化，提高社会保障、教育、养老等民生类支出，着力提振消费。另一方面，畅通积极财政政策传导机制，缓解地方财政压力、减轻地方债务负担。目前地方综合财力增长受限，债务率整体快速提升，部分地区流动性风险有待化解，显著制约了积极财政的政策效能。“十五五”期间，中央政府或更多“加杠杆”，优化央地债务结构，坚持“发展中化债”理念，加大对地方化债、清欠的支持力度。

　　增强财政可持续性，重心在于深化财税体制改革。《建议》延续党的二十届三中全会精神，从健全预算制度，优化税收制度，完善央地关系三个方面进行了具体部署。一是健全预算制度，强调“深化零基预算改革，统一预算分配权”，有利于打破支出固化僵化格局，提高资金使用效率，降低管理成本。二是优化税收制度，强调“完善地方税、直接税体系”，一方面或继续深化消费税、增值税改革，另一方面或提高直接税比重，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策。此外，“规范税收优惠政策，保持合理的宏观税负水平”，这既有利于规范地方政府行为，缓解部分行业“内卷式”竞争；也有利于提高国家宏观调控能力，2012年以来，以（税收收入+社保费用）/名义GDP来衡量的宏观税负趋势下降，未来或保持在合理水平。三是完善央地关系，强调“适当加强中央事权、提高中央财政支出比重，增加地方财力”。同时，“十五五”期间将加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制。建立全口径债务监管体系，加快地方融资平台改革转型。

　　金融体制改革的重要性上升至“金融强国”。这延续了2023年中央金融工作会议的定调，意味着金融业的发展不再仅是服务实体经济，其本身也成为国家核心竞争力的重要组成部分。金融体制改革涉及五大方面，总体延续了“十四五”的思路，体现各项工作过去五年已经取得重要进展，“十五五”将在此基础上继续推进。一是中央银行制度，由“十四五”期间的“建设”推进为“完善”。现代中央银行制度是以“科学稳健的货币政策体系”和“覆盖全面的宏观审慎管理体系”作为双支柱。二是资本市场，从“十四五”仅关注“股票”市场拓展至债券等其他直接融资方式。三是金融机构，完善金融机构定位和治理，优化金融机构体系。四是建设安全高效的金融基础设施，稳步发展数字人民币。五是金融监管体系，由“完善”调整为“全面加强”，强化央地监管协同，丰富风险处置资源和手段，构建风险防范化解体系，保障金融稳健运行。

　　4． 区域政策：叠加效应与带动效应

　　一是发挥“区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略”的叠加效应。这四大战略各有侧重，在党的十六届三中全会以来逐步确立，着力补齐短板、打造增长极、优化空间格局与推动城乡融合。发挥四大战略的叠加效应，旨在通过统筹协同与要素整合，形成优势互补，共同夯实区域高质量发展基础。

　　二是突出“比较优势”与“重点区域增长极作用”。目前五大全国“高质量发展增长极”包括京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝地区双城经济圈、长江中游城市群。五大增长极在人口与GDP方面贡献过半，要素资源集聚效应突出。若能进一步提升增长极的引领作用与比较优势，重点区域城市群、都市圈城市有望提速发展，有助于推升区域整体竞争力。

　　五、外循环：制度性与自主性

　　相比“十四五”，《建议》将“扩大高水平对外开放”置于更靠前位置，标志着我国以更加自信和更高水平的对外开放应对逆全球化挑战。

　　一是全面迈向“制度型开放”。面临全球贸易格局新挑战，政策不仅强调继续维护多边贸易体系，且要在规则、标准、制度乃至全球贸易治理体系层面形成新的竞争优势，完成从“跟跑”到“领跑”的转变。“积极扩大自主开放”意味着开放更强调“主动权”和“规则引领”。《建议》提出“对接国际高标准经贸规则”，表明中国或将主动参与甚至制定新一代贸易规则体系，涵盖数据流动、知识产权等议题。“自贸试验区提升战略”强调从“数量扩张”转向“制度创新”，海南自贸港承担制度先行先试的任务。通过更高水平“制度型开放”促进“内循环”相关领域的发展。

　　二是推动贸易创新发展。政策方向从“量的扩张”转向“质的提升”，“贸易强国”建设不再局限于出口规模，而是追求结构优化与竞争力。强调“中间品贸易”“绿色贸易”，以突出我国在全球产业链重构与绿色转型的优势。开放重心由制造业转向服务业，如金融、教育、医疗、电信等，释放制度红利的新空间。首次提出“有序扩大数字领域开放”，意味着数字贸易或成为外贸新增长极，跨境电商、服务贸易等新业态将获得更系统的制度支持。“推动进出口平衡发展”反映出政策应对国际贸易环境变化下的新诉求。

　　三是打造双向投资格局。从“引进来”与“走出去”并重，转向更重质量和规则体系。“准入又准营”体现出优化营商环境的深层意图，不仅要让外资“进得来”，还要“留得下”“干得好”。同时，在对外投资方面，强调“合理有序的跨境布局”，鼓励企业在全球范围优化产业链配置，避免无序扩张。

　　四是金融开放和人民币国际化被置于更重要位置。与此前“稳慎推进”的表述不同，本次规划直接提出“推进人民币国际化”“提升资本项目开放水平”，体现出主动提速的信号。通过完善自主可控的跨境支付体系，在平衡保障金融安全的同时，增强在全球金融体系中的影响力。

　　五是“一带一路”进入“高质量共建”阶段，转向“小而美”的合作模式。《建议》明确提出“强化战略对接”“完善立体互联互通网络布局”，并强调“完善多元化、可持续、风险可控的投融资体系”，显示中国将以更加稳健、可持续的方式推动“一带一路”发展。

　　六、小结：奋力开创中国式现代化建设新局面

　　党的二十届四中全会《公报》以及《建议》《说明》三份文件，对我国“十五五”期间的发展和2035年远景目标作出系统谋划和战略部署，明确了从产业体系、科技创新、国内市场、社会主义市场经济体制、对外开放、农业农村，到区域经济布局、文化创新创造活力、民生、绿色转型、安全体系、国防和军队现代化等十二个重点领域的思路和重点工作。“十五五”规划的主线和方向已经明确，统筹发展和安全，以新质生产力和做强国内大循环，增强经济和社会韧性。未来仍需关注2026年两会之后发布的“十五五”规划纲要中具体的量化目标。

　　注释

　　1、中试平台是指提供中间试验服务的创新载体，专门用来小规模试产、验证工艺，旨在加速科技成果的产业化过程，推动新材料、制造业等领域的技术创新和产业升级。

　　(本文作者介绍：招商银行总行一级部门。研究领域涵盖宏观经济、区域经济、大类资产及重点新兴行业等。)