周天勇：中国为什么要推进要素市场化配置改革

　　2025年9月14日在第二十二届中国改革论坛上的发言

　　尊敬的郭兰峰会长，彭森老师，各位同仁，下午好。

　　我就中央关于推进要素市场化配置改革的相关文件，谈点自己的学习体会。发言题目为《经济增长的两个难题和激发活力的关键部位改革》。这几年在要素市场改革与经济增长关系的研究中，特别感谢彭森老师给予的指导。

　　一、形势・未来和支撑经济增长的十字路口

　　当前经济增长下行压力较大。未来 10 年若没有新动能，按市场经济索洛模型测算，经济增速将处于 1.5% 到 2% 之间；发展经济学结构模型测算结果约为 3%；凯恩斯主义哈罗德 - 多玛模型因流动性可能长期收缩的预期，增速也将降至 2% 到 3% 区间。没有体制变量，即体制不再发生变化，基本不可能完成 2035 年建成中等发达国家、实现现代化的发展目标。

　　我们实现 5% 到 5.5% 这一中略高增速的思路，主要有三个方向：一是从新一轮科技进步中挖掘增长潜能，例如增长的 60% 到 80% 来源于技术、产品、服务和产业的创新；二是通过宏观调控，加大财政与货币政策刺激力度，使实际经济增速保持在潜在的理想增长水平上；三是推进近期重点部署的要素市场化改革，盘活闲置、浪费、低效的要素，激活生产力，增加新流动性，修复资产负债表，稳定经济增长。那么，我们应选择何种途径，才能为国民经济注入新增长动能？

　　二、21 世纪经济增长与新技术进步下全要素生产率（TFP）的悖论

　　一个不得不面对的现实是：21 世纪新技术突飞猛进，但全要素生产率增长却逐步下行。19 世纪和 20 世纪是物质财富快速积累的技术进步时代：吃穿用品、桌椅床柜、耐用消费品、住宅建筑、公共建筑设施、城市交通基础设施等领域的发展，需要动力机、机床、大宗粮食能源、大宗钢铁水泥等生产资料，最终生产出大量消费品、车辆和住宅。这一时期，微观层面的制造业企业，其技术进步初期呈现规模递增、收益增长的特征，但发展到一定阶段后，会呈现规模递增而收益递减的规律；但总体而言，技术进步使国民经济在总产出规模扩大的同时，呈现边际增加值递增的规律。因此，20 世纪堪称各主要经济体全要素生产率高水平增长的百年。

　　然而，21 世纪各主要经济体的 TFP 增长均呈下行趋势：全要素生产率增速，大约从 20 世纪后 20 年的年均 1%，降至 21 世纪以来 24 年的年均 0.5% 左右。

　　为何 21 世纪新技术层出不穷、日新月异，全要素生产率增长却呈下行趋势？核心原因在于：进入 21 世纪后，发达经济体及部分中高收入国家，物质财富积累的工业化时代已基本结束，经济进入消费服务化、生产信息化、数字化、平台化、智能化、无人化的新阶段，其特征是成本节约 —— 大量劳动对应的工资、物质资本对应的利润、土地房屋对应的租金等增加值，都在不同程度上被压缩。

　　21 世纪全要素水平提高与经济增长率下降的悖论性规律可概括为：微观层面的新技术企业，其技术进步投入边际增加，尤其是平台企业，产出规模扩大且收益边际递增；但从宏观层面看，尽管技术进步和投入边际增加，总产出却相对边际递减。

　　因此，若将未来经济增长的供给侧动能主要寄托于新技术带来的生产力提升，可能存在一定风险。而从需求侧来看，这一悖论会导致就业困难加剧、收入差距拉大、消费支出结构性收缩，进而对经济增长形成需求不足的压力。

　　三、经济增长遇到了资产负债表修复式流动性不足下行压力

　　当前，我国宏观经济总负债率、居民负债率、企业负债率及政府负债率均已处于较高水平。若按我国以银行贷款和市场发债为主的统计口径测算宏观负债率，不同研究机构的结果存在差异。但需特别指出的是，地方政府债务与国有企业债务，不仅包括从金融体系获得的借款类债务，还包括采购乙方物品、服务和工程形成的欠款类债务。保守估计，地方政府对国有及非国有大中小企业、国有企业对非国有企业及个体商户的直接欠款，规模可能在 25 万亿元左右；由此引发的企业、商户及普通居民间上下游供应链连环债务，规模可能也达 25 万亿元。由于各国法治水平、诚信环境及国有经济占比存在差异，地方政府拖欠企业及商户款项、国有企业拖欠民营企业及商户款项这类欠款型债务，在其他市场经济国家较为少见，但在我国，此类债务规模相对较大。

　　除存量债务外，我国还存在两个持续产生新增债务的收支缺口：一是在土地出让金收入丰厚时期扩张的机构与人员，在土地出让金收入回落之后，便形成了收支缺口；二是青年人口规模收缩，正式就业机会减少，企业、事业单位及政府退休人员数量不断增加，人口老龄化比例持续上升，形成了养老金缺口。

　　从逻辑上看，居民和企业原本以增加收入为核心的动机与行为，已转变为尽快清偿债务本息的动机与行为。居民和企业过去以劳动报酬与资本利润扩大开支、养育后代、提升人力资本、扩大投资并获取更多收入为主要目的，如今已转变为将更多收入用于偿还债务本息、急于修复资产负债表为主要目的。这一转变导致消费开支与投资收缩，企业不再扩大投资，最终造成辜朝明所述的 “资产负债表修复式” 货币流动性不足，进而陷入凯恩斯所描述的经济萧条与下行周期。因此，未来因资产负债表修复引发的流动性不足，可能对经济增长形成较大下行压力。

　　此外，稳定增长还面临另一风险：若任由债务泡沫破裂、通过震荡式出清化解债务，其震荡造成的损失将难以估量；未来经济复苏后，究竟能实现正常增长，还是会陷入长期低增长甚至负增长，后果亦难以预知。

　　四、要素配置市场化改革是扭转国运的一次战役

　　1． 建立顺畅运行的社会主义市场经济体制

　　通过推进此次要素市场化改革，我们要建立起社会主义制度与市场运行机制相耦合的社会主义市场经济体制。中国共产党总结国内外社会主义建设的历史经验与教训，最终确立了社会主义市场经济体制。社会主义与市场经济共同构成一个完整的国民经济运行体系，二者不可分割。我们需承认并接纳以下核心内容：稀缺性、利益诉求、商品、要素、资产、交易、价格、货币、市场、银行、激励机制、竞争性主体等，这些均是社会主义市场经济运行体系的动力来源、核心总成及基础零部件。在整体国民经济体系中，社会主义制度与市场经济机制需相互耦合，以确保体系顺畅运转；若这一体系中部分为计划调节组件、部分为市场机制组件，社会主义市场体系便无法正常运转。

　　为何社会主义制度要与市场经济机制耦合？若二者不耦合，将导致价格与供求无法形成有效的调节信号，经济体难以实现正常且优化的运行：一是导致资源与生产要素闲置、浪费及低效利用；二是体制性审批管制等因素会阻碍资源与要素的配置流动，进而推高经济运行成本；三是还会因体系耦合不畅，引发宏观资产负债失衡、国民经济运行体系整体受损甚至断裂等问题。

　　2． 关键改革和要解决什么问题

　　要素市场化配置需聚焦哪些关键领域改革，又要解决哪些核心问题？

　　（1）明确产权结构：在法律层面明确社会主义市场经济的产权结构，是要素市场化配置的基础。若社会中只有单一所有者，便无需进行交易，也就谈不上市场经济。清晰产权，即明确产权归属、保障不同所有者的财产安全，从而解决投资者不安心、缺乏长期经营意愿及 “躺平” 等问题。

　　（2）市场决定配置：真正由市场配置要素，意味着通过市场交易形成价格，根据即时供求关系形成工资、利润、租金及资产价格，并依据供求数量预测信息形成价格预期，进而引导要素优化配置。这一改革旨在解决要素长期闲置、浪费及低效利用的问题。

　　（3）改革行政管制：需切实改革那些禁锢经济活力、阻碍经济发展的计划经济时期遗留的行政管制体制。此次要素市场化配置改革，并非单纯构建要素市场本身，其核心任务是清理并改革那些遗留、复归乃至部分领域被强化的计划经济行政管制体制。例如，若不改革土地要素的计划性行政管理体制，土地要素便根本无法实现市场化配置。这一改革将解决要素被禁锢、无法市场化配置及难以流动和优化利用的问题。

　　（4）放开土地房屋交易：在要素市场化配置改革中，放开土地与房屋的交易、定价，并推动其成为可流通资产，是不可或缺的重要环节。其意义在于，解决农村缺乏创业与兼业资本、农民难以获得财产性收入、央行无法形成新的货币流动性，以及当前总资产收缩且缺乏新资产补充导致的宏观资产负债表受损等问题。

　　3． 要素市场化改革任务的内容是什么

• 劳动力要素市场化配置改革

　　：取消户籍管制制度，保障子女在常住地入学，通过供应保障房降低居住成本，解除土地交易中的土地黏性，并配套改革教育与医疗保险体制。

• 资本要素市场化配置改革

  ：降低国有资产占总资产的比重，分类推进国有企业混合所有制改革，提升国企资产运营效率，大力发展民营企业，提高全社会生产总资本中非竞争性企业资本的占比。

• 土地要素市场化配置改革

  ：清理并取消土地的计划性行政管理体制；在坚持土地国家所有与集体所有性质不变的前提下，在 “三权分置” 改革阶段成效有限的基础上，进一步深化改革，延长各类土地使用年限，强化城乡土地使用权的财产属性，允许法人与自然人对土地使用权相关财产进行交易、定价、入股、出租、抵押及继承；放开城乡土地一级与二级市场交易，土地用途管制与建设规划应适应社会需求变化，并依据市场机制进行调整。

　　4． 化解债务也是一种特殊的要素市场化改革

　　“十五五” 期间，我国面临的一项重大且紧迫的任务是债务重组。需要清醒认识到，由于时代背景不同、债务情况复杂且规模庞大，若仍依赖政府（尤其是中央政府）主导操作，将全部政府收入及其他资源投入债务化解，极可能面临投入无回报的风险。因此，需选择市场化化债路径，坚持 “以市场为主导化债出清、政府协调监管过程、司法调解仲裁” 的机制与程序。

　　具体路径包括：

　　市场决定退出：由市场机制决定债权债务的进入与退出。对于居民、企业及个别地方政府，若其收入与资产完全无法用于偿还债务本息，应依据市场淘汰原则，该破产则破产出清，以帮助相关主体轻装上阵。

　　建立资产交易中心：在各级地方推动形成竞争性的土地与房屋资产交易中心，推动兼具生产资料与生活资料属性的土地和房屋转化为可流通资产，包括通过资产交易中心盘活大量烂尾工程（含楼盘）。需正确看待国有资产价值：对于已资不抵债、重整无望且濒临破产的国有资产，若继续运营只会产生更多亏损与债务，则应结合资产的成本收益情况合理定价。

　　建立债权债务交易中心：在债务化解过程中，还应建立债权债务交易中心，依据债权人与债务人对未来收入能力、债务资产时间价值及其他因素的预期，结合当前现金需求的紧迫性，按市场供求形成的价格开展交易。通过市场机制压缩部分债务规模、盘活存量资产，破解多环节债务链。

　　要素市场化改革这场战役，将为中国未来发展带来良好前景

　　如下表所示，国民经济工程实验室已对要素市场化配置改革所能形成的增长动能进行了测算。

　　若在 “十五五” 时期及未来 10 年，切实启动、推进、落实并完成要素市场化配置关键领域改革及重大发展模式转型工作：债务危机将得到化解，居民收入水平将实现倍增，居民消费能力得以提升，经济效率持续改善，土地市场化将带来财富增值；叠加调水工程新增 0.4% 建设用地的效应，预计可释放约 3% 的新增经济增速。即便假定投入产出自然增长 1.5%、创新增长 0.5%，叠加改革带来的新增经济增长部分，我国仍可将经济增速保持在 5% 的水平。中国完全有能力克服困难、走出困境，跻身初步现代化国家行列。

　　(本文作者介绍：经济学家)