意见领袖 | 薛洪言
2025年6月，青岛国信发展集团宣布拟增持青岛银行股份至19.99%，若获批将成为该行第三大股东；几乎同一时间，泸州银行宣布将向泸州老窖等现有股东定增最多10亿股H股。这并非孤例——从佛山两家国企联合竞得南海农商行近亿股权，到保定国资联合体对保定银行持股超40%，再到廊坊控股跃升廊坊银行第一大股东，地方国资正以前所未有的力度涌入中小银行股权市场。
密集的资本动作背后，是中小银行资本充足率持续承压的严峻现实。2025年1季度末，城商行与农商行资本充足率分别仅为12.44%和12.96%，显著低于商业银行15.28%的整体水平，部分机构甚至逼近监管红线。
当资本饥渴遇上政策推力，一场由地方政府主导的金融资源再配置浪潮开始席卷全国。
地方国资“入股潮”
2025年开年以来，地方国资对中小银行的增持呈现爆发式增长，案例遍布全国多个省份。
据不完全统计，今年以来全国至少10家城商行和多家农商行获地方国资增持，涉及金额近百亿元，较2024年同期显著增长。东部省份（如河北、山东、江苏）及四川、湖北等中西部省份最为活跃，资产规模500亿-2000亿元的地方银行是增持重点。
从增持方式上看，既有通过二级市场直接买入的“突击式”增持，如某省会城市金控平台在4月以集中竞价方式增持本地城商行近2%股权；也有协议受让其他股东股份的“战略式”接盘，例如某央企股东因“退金令”退出某农商行时，地方国资以评估价1.2倍接下超3%股权；还有参与定增的“深度绑定”，某西部城商行1月完成的50亿元定增中，地方国资认购比例近90%。
这些动作共同指向一个事实：地方国资正从“财务投资者”转变为“战略控股方”。据统计，2024年至少有5家城商行（如保定银行、天府银行等）通过国资增持转型为国有控股银行，数量远超往年。2025年最新数据显示，地方国资入股中小银行的趋势持续深化，预计全年交易规模将突破400亿元，成为化解区域金融风险和优化金融资源配置的核心手段。
地方国资为何在此时密集出手？
首要动力源于中小银行日益紧迫的资本补充需求。2025年1季度末，城商行和农商行的资本充足率分别为12.44%和12.96%，显著低于商业银行整体15.28%的水平，部分银行甚至逼近监管红线。以某中部省份的农商行为例，其2024年末核心一级资本充足率骤降至8%左右，若不及时补充资本，将面临限制分红、暂停业务扩张等监管措施。
资本压力的根源在于中小银行内源融资能力有限、外源融资渠道受阻，尤其是遭遇不良资产快速暴露冲击时，核销压力下资本充足率下行压力较大。对不少中小银行来说，资本补充已从“可选动作”变为“生存必需”。
政策推动构成第二重推力。一方面，2023年中央经济工作会议明确要求“压实地方政府属地风险处置责任”，并提出“统筹化解房地产、地方债务、中小金融机构等风险”；另一方面，2023年6月，国务院国资委发布《国有企业参股管理暂行办法》，明确要求央企“严控非主业投资”，并退出“与国有企业职责定位严重不符且不具备竞争优势、风险较大”的参股投资。2024年6月，进一步明确要求中央企业严控非主业金融投资，加速清理与主业协同性低、风险较高的金融股权等（即“退金令”）。
在此背景下，央企密集转让地方银行股权，地方国资顺势成为“接盘主力”，既能避免股权分散引发的治理混乱，又能通过控股强化对区域金融资源的统筹能力。
更深层的逻辑是地方经济与金融的“共生需求”。中小银行是区域经济的“毛细血管”，城商行与农商行以约30%的银行业资产份额，贡献了约39%的小微企业信贷服务。地方国资增持后，银行与地方政府的协同更加紧密：在项目对接上，银行能更高效获取地方重点基建、产业升级等项目信息；在风险共担上，地方政府可通过财政存款、专项债资金注入等方式，为银行提供隐性信用背书；在资源整合上，国资背景有助于推动银行与地方国企、产业链核心企业的合作，拓展供应链金融等创新业务。
总之，这场由地方国资主导的“增持潮”，不仅是中小银行资本补充的应急之举，更折射出中国金融体系深化改革、防范区域风险的深层逻辑。
效应显现与多重挑战并存
地方国资的增持行为，向市场传递出明确的“政策托底”信号。过去三年，受经济下行、个别小银行风险事件影响，市场对区域性银行的信心一度低迷——2024年以来中小银行股权在产权交易所的流拍成为常态，部分银行市净率（PB）长期低于0.5倍。
今年以来，地方国资增持公告发布后，相关银行股价均出现上涨（如青岛银行年内涨幅已超30%），反映出投资者对“地方政府背书”的认可。这种信心修复不仅缓解了市场对中小银行资产质量的担忧，更间接降低了其后续融资成本。
对中小银行自身而言，增持带来的不仅是资本补充，更是治理效能的提升。过去，部分中小银行因股权结构较为分散，普遍存在“内部人控制”或“股东过度干预”等问题，导致重大经营决策流程复杂、效率低下，甚至出现久拖不决或方向偏离的情况。在引入国资控股后，核心股东方通过委派具有丰富金融经验的专业董事、优化董事会成员构成与决策机制，有望显著规范银行的决策流程，提升决策的科学性与执行效率，从而夯实稳健经营的基础。
更深远的效应在于区域金融协同的强化。国资控股后，银行在战略定位上能更紧密、更深度地融入地方经济发展大局，主动对接政府主导的重大项目和产业规划。这种协同效应远不止于提供信贷资金支持这一层面，更延伸至对地方政策导向的精准把握、政策资源的有效承接与整合，以及在重大项目信息获取、风险评估、落地实施等关键环节实现深层次的项目对接。这种全方位的深度整合，将极大提升银行服务地方经济的质效与可持续性。
需要注意的是，国资增持并非万能解药，中小银行资本补充仍面临结构性困境，其长期发展也仍面临多重挑战。
首先是估值低迷与市场信心的“恶性循环”并未打破，尽管国资增持暂时稳定了股价，但部分银行因不良率高企、盈利模式单一，市场对其长期价值仍存疑虑，股权流拍现象并未根本扭转。其次是市场化资本补充渠道的“梗阻”，IPO方面，近三年仅有2家中小银行成功上市（A股、港股各1家），自2022年1月兰州银行上市后，A股再无银行上市，连续三年“颗粒无收”，已排队银行也出现大面积撤回现象；发债方面，中小银行因评级多在AA+及以下，永续债利率成本较国有大行高0.5-1个百分点，且认购方多为地方国资背景机构，市场化程度不足。最根本的挑战在于内生动能的缺失——部分中小银行依赖“吃息差”的传统模式，数字化转型滞后，难以满足小微企业“短频快”的融资需求，利润留存能力持续弱化。
此外，国资主导可能引发“治理新失衡”风险。若地方政府过度干预银行经营，要求其为低效国企或政绩工程提供贷款，可能导致不良贷款反弹；若行政化考核替代市场化激励（如强制要求小微贷款增速），可能削弱银行风险定价能力。如何平衡“国资控制”与“商业自主”，考验着地方政府的治理智慧——目前，部分地区已探索“管资本不管经营”模式，通过委派独立董事、建立风险共担基金等方式，既保持国资影响力，又维护银行市场化运作。
从输血到造血的蜕变
地方国资密集增持中小银行，是当前金融体系“稳增长”与“防风险”的必然选择。它既缓解了中小银行的资本压力，又强化了区域金融稳定，更搭建了银政协同支持实体经济的新平台。
但必须清醒认识到，增持是“治标”而非“治本”——中小银行要实现长期健康发展，仍需在三个维度实现突破：一是培育内生动力，通过数字化转型、区域深耕，打造“小而美”的特色业务模式；二是拓展市场化融资工具，积极探索转股型资本债券、资产证券化等创新渠道；三是通过优化治理结构、聚焦区域特色、夯实资产质量等，重建投资者信心。
向前看，站在金融改革的关键节点，这场“增持潮”不仅是地方国资的责任担当，更是中国金融体系韧性的体现。当地方国资与中小银行在“资本输血”中实现“机制造血”，当区域金融稳定与经济发展形成良性循环，中国金融的“毛细血管”必将更具活力，为高质量发展注入更强劲的动能。
(本文作者介绍：星图金融研究院副院长，硕士生导师。)
责任编辑：王馨茹
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