贾康:“存量PPP项目”发展的制约因素与化解思路

2019年06月21日07:09    作者:贾康  

  文/新浪财经意见领袖专栏作家 贾康 吴昺兵 

  存量PPP项目发展面临的问题,主要原因在于与存量PPP项目管理相关的制度规定不明,流程衔接不畅,由此带来的交易成本的增加若大于盘活存量资产带来的收益,将增加存量PPP项目“夭折”的概率。

  运用PPP模式盘活存量资产,是落实《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)等政策要求的重要举措,对我国经济发展具有非常重要的现实意义。国家多次发文部署相关工作,但由于相关政策和制度安排在衔接和配套方面存在不足,存量PPP项目的实践效果往往不佳,这就亟需厘清现行规定,探究原因,以求攻克关键问题,完善配套政策,培育实践创新机制。

  一、存量PPP项目的重要意义及发展现状

  运用PPP模式盘活存量资产可提高闲置国有固定资产的利用效率,有利于加快补齐基础设施和公共服务短板。具体而言:一是提高存量资产的利用和运营效率。改革开放以来,经过长期建设投资,我国在能源、交通运输、市政工程、生态环保等方面形成大量存量资产,运用PPP模式加大资产盘活力度、形成良性投资循环,引入社会资本的市场化运作模式,改变公建公营中效率低下、产出较低的局面,同时节约政府的资源和人力投入,实现多方共赢。二是化解地方政府存量债务。对于本身无债务的存量资产,经盘活后政府可依资产产权价值从社会资本方处得到转让收入,增加政府偿债来源;对于本身有债务的存量资产,政府转让资产产权得到的转让收入可用于偿还项目工程款或借债等历史欠账。三是有利于推进混合所有制改革。PPP模式作为公私合作的市场载体,与混合所有制改革的机理和目的具有一致性,将资产边界清晰、适宜市场化提供的存量资产释放出来,可有效动员市场力量参与公共事业发展。

  综合资产属性和规范管理的要求,可用PPP模式盘活的存量资产应满足以下条件:一是资产条件成熟,物理边界和管理边界便于划分,资产权属清晰,不存在法律法规禁止或限制交易的情形;二是经营性较强,具有较高市场价值,便于项目融资。可鼓励供水、供热、供冷、污水处理、垃圾处理、收费公路及停车场等符合上述条件的存量资产通过PPP模式盘活、利用;市政道路及水环境综合治理等经营性弱的领域,出于实现公共服务提质增效、推进体制机制变革的目的,在规模可控的前提下亦可尝试。

  根据全国PPP综合信息平台统计,截至2018年11月底,存量项目(包括存量+新建、存量两类)入储备清单项目为450个,总投资约0.35万亿;入管理库项目数量为1,048个,总投资为1.07万亿,在入库项目数量、总投资分别占比12.2%、8.3%。已落地项目549个,总投资约5,507亿元,落地率52.4%;已开工项目249个,总投资约2,310亿元,开工率45.4%[1]。

  从行业分布看,项目数量前三位的一级行业为市政工程、交通运输、生态建设和环境保护,其中市政行业存量项目占据存量PPP市场的半壁江山;分布投资额前三位的一级行业为市政工程、交通运输和旅游,三个领域投资额合计占存量PPP项目总投资的70%以上。从项目回报机制看,政府付费类项目、可行性缺口补助类项目和使用者付费类项目的项目个数分别占存量PPP项目个数的10%、56%和34%。

  存量PPP项目发展前景广阔,主要由于以下原因:第一,政策利好信号不断释放获得发展新机遇。2019年政府工作报告中明确指出,“落实民间投资支持政策,有序推进政府和社会资本合作”,为市场预期注入一针强心剂。《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》(国办发〔2018〕101号)、《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)等政策的陆续发布,以及市场对PPP条例的未来预期,均显示了PPP在补基础社会短板、增加公共服务供给方面被予以的重视,存量PPP项目也会因此迎来发展的新高潮。第二,满足规范政府购买服务行为后的项目承接发展需求。《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)发布以后,运用政府购买服务模式进行的基础设施建设都面临转型,形成的相关资产除了政府自营方式外,也需要通过PPP模式引入运营方,由此形成存量PPP项目的来源之一。第三,解决专项债形成资产的后期运营问题。根据财政部数据,截至2019年1月,全国专项债余额已达到75,467亿元[2];根据2019年政府工作报告,2019年拟安排地方政府专项债券2.15万亿元。专项债形成的公益性基础设施的运营管理市场,将会成为未来存量PPP市场的重要组成部分。

  二、存量PPP项目产权交易的实践

  PPP模式通过产权交易盘活存量资产。产权是指一定经济主体依法对特定经济客体(资产)享有的所有、使用、收益、处分的权利,是财产所有权有关的各项权能的总和。根据《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)规定,存量PPP项目的产权转让仅涉及资产所有权,即政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司,并根据社会资本的职责和收益获取方式分为ROT(改建-运营-移交)、TOT(转让-运营-移交)、O&M(委托运营)和MC(管理合同)等类型。实践中,政府和社会资本对于存量资产产权的交易形式进一步拓展为转让所有权、经营权及股权三种方式。

  (一)转让资产所有权

  因所有权是产权的根本权利,经营权附着于所有权,政府转让资产所有权则意味着与资产相关的全部权利行使主体由政府变为社会资本或项目公司,评估所有权价值原则上不低于资产账面净值,以防出现国有资产流失,政府因此获得一笔转让收入,纳入一般公共预算的“其他收入”中。如,徐州市骆马湖水源地及原水管线项目,社会资本需购买资产所有权,可以收费权进行质押融资,在实施机构同意的情况下可抵押项目公司名下资产与设备。实践中也出现部分转让所有权、部分转让经营权的案例。如,安徽蒙城城乡一体化清扫收运项目,政府将清扫车辆等流动性强、使用寿命短的资产所有权转让给社会资本,而垃圾处理场等流动性差、使用寿命长的资产转让经营权。

  但在实践中,转让资产所有权会产生以下问题:一是根据《物权法》第一百四十七条规定,建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的,该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。因此存量资产所有权转让与其所附着的土地使用权转让具有一致性,若社会资本取得资产存量资产所有权,会引致土地使用权的转让行为,增加实操难度。二是资产所有权转让行为会带来契税、增值税等应税行为,而且在TOT等模式下,所有权转让会发生两次应税行为,第一次是合作期初从政府转向社会资本,第二次是合作期末从社会资本转向政府,大大增加税费成本。三是与之相关的不动产登记等手续也会增加交易成本。因而,实操中逐步形成转让资产经营权的方式,以节约资源、提高效率。

  (二)转让资产经营权

  政府将存量资产的经营权有偿转让给社会资本或项目公司,在项目合作期内仍保留资产所有权,会规避税费、手续等问题,是一种很好的实践探索。如,张家口市桥西区集中供热项目以存量资产经营权作为交易标的。但对于经营权可产生两种理解:一是转让不动产的使用权,从产权角度理解,使用权与所有权均属于产权转移行为,政府通过转让使用权取得的收入可参照所有权处理方式,计入一般公共预算的“其他收入”,评估经营权价值的主要依据是存量资产账面净值。二是政府对社会资本公共事业经营权的授予,同时也授予了社会资本基于存量资产经营权的收益权,此时应以项目未来现金流的现值作为经营权的评估依据,按此笔收入的性质,政府取得的经营权转让收入应计入政府性基金预算。由于目前没有政策对“经营权”进行定义,在实践中,这一问题并未达成共识。

  (三)转让资产股权

  通行做法是,政府以拟转让的存量资产标的为基础成立项目法人,把项目法人的股权转让给社会资本或项目公司,即以股权转让之名行资产(所有权)转让之实。这种情况下,政府行使的是国有股权持有人的权益转让权利,取得的收入计入国有资本经营预算。

  上述方式中前两种运用较多,采用转让所有权方式从物权法关系看,法律关系与合作范围清晰,方便资产估值定价和项目融资;采用转让经营权方式符合PPP项目的公共或准公共属性对资产的要求,可简化手续,降低税费负担。因此,应根据项目内容、资产属性、交易费用等方面综合考虑交易方式,做出对实现各方利益最大化的最优安排。

  三、存量PPP市场面临的主要问题

  从实践中看,存量PPP项目发展面临的问题,主要原因在于与存量PPP项目管理相关的制度规定不明,流程衔接不畅,由此带来的交易成本的增加若大于盘活存量资产带来的收益,将增加存量PPP项目“夭折”的概率,具体问题出现在产权交易、财税管理、收入使用及资本市场发展等环节。

  (一)进场交易和资产评估的相关政策有待细化

  在进场交易方面,根据《地方行政单位国有资产处置管理暂行办法》(财行[2014]228号)、《事业单位国有资产管理暂行办法》(财政部第36号令)、《中华人民共和国企业国有资产法》(中华人民共和国主席令第5号)等政策规定,处置国有资产涉及产权转移或核销行为的,应通过拍卖、公开招标等市场竞价方式公开处置。对存量PPP项目而言,若政府转让资产所有权,应在依法设立的产权交易机构公开进行;若转让经营权,大部分项目由于以下原因未进场交易:存量资产经营权的有偿转让行为发生在政府通过竞争方式公开采购社会资本之后,本质是对中选社会资本经营权的授予,与进场交易以达到公平竞争的目的一致,主体相同,若再次进场交易,会导致成本增加。但此方面存在一定争议,部分机构等认为,经营权是交易资产产权的重要组成部分,是一种“产权转移”行为,若严格执行政策,转让经营权应进场交易。

  在资产评估方面,《国有资产评估管理办法》(国务院第91号令)规定,国有资产占有单位在资产拍卖、转让等行为时应委托具有评估资质的机构进行资产评估,评估价值决定转让收入。目前,政策中规定的资产评估方法,如收益现值法、重置成本法、现行市价法等,主要用于评估资产所有权,基于“避免国有资产流失”的原则,评估价值一般不低于资产账面净值,且即便由于前期手续不完备导致转让资产所有权出现困难,也可以通过转让经营权或股权的方式实现存量资产标的的产权转让行为。但随之而来的关键问题在于:一是评估资产经营权或股权的方法尚不完善,而国内很少有不依靠财政补贴实现现金流自平衡的项目资产,若仅依靠预测的使用者付费现金流评估资产价值,则难以反映存量资产的真实价值,可能造成国有资产价值低估进而流失的问题,削减了转让经营权的公允基础。二是若将政府补助作为项目经营收入来源之一而计入经营权评估的基础数据,会带来是以政府补贴评估值为基准代入值评估经营权价值更合理,还是以经营权价值为基准计算政府补贴值更合理的问题,评估方法有待进一步完善。

  (二)存量资产产权转让收入的归属及管理存在难点

  产权主体将直接影响存量资产转让收入的归属及使用,转让收入进入哪本预算管理因获取主体不同而不同:

  一般情况下,政府和平台对于资产产权认定和收入归属不会发生争议,但实践中存在部分“财政实际投资,平台名义所有”的情况。在此情况下,若产权名义归平台所有且政府同意平台获得转让收入时,政府和平台的财务报表平衡,体现为平台财务报表“资产减少、收入增加”,政府的综合财务报表无资产和收入增减;此时收入按照转让产权的性质(所有权、经营权或股权)进入相应预算。国有资本经营预算一般以政府资本金出资的形式投资PPP项目(此情况存在于国有企业作为政府出资代表,以自有资金参与SPV的股权投资时),政府性基金预算主要用于支持项目的建设性支出[3],一般公共预算可用于包括股权支出、运营补贴支出、风险支出和配套支出等在内的所有支出。在预算管理“收支两条线”下,国有资本经营预算和政府性基金预算对PPP项目的支持力度有限,虽然《预算法》规定,这两本预算应加强与一般公共预算的衔接,但并不能保证调入资金可专项用于支持PPP发展。

  若产权名义归平台但转让收入最终上缴地方财政,体现为政府综合财务报表上收入增加,平台报表上资产减少,可引发的问题是:政府的综合财务报表与预算表无法完全勾稽,实践中部分政府因此原因将收入转至其所属事业单位代管,存在审计风险。

  (三)存量资产产权转让收入难以专项支持PPP发展

  根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金[2015]21号)规定,县级(及)以上本级政府每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%,在市县一级财政承受能力空间有限的情况下,运用存量资产转让收入支持专项PPP发展难以落于实践:

  第一,将转让收入完全用于抵扣本项目的财政支出或引发财政风险。抵扣理论上有三种方式,一是在测算项目全生命周期财政支出责任时一次性抵扣转让收入,以此为基数测算每年的财政支出责任,同时由于在发生交易的时点抵扣,无需考虑折现率;二是在不考虑折现的情况下,将支出年度内的财政支出责任顺次抵扣,直至将与存量资产等额的财政支出责任抵扣完毕为止,在抵扣期的财政支出责任测算数为零;三是分到运营期进行年度抵扣,将折现后的金额作为抵扣依据,使得每年折现后抵扣的金额之和等于存量资产的评估价值。其风险在于,在预算“收支两条线”管理下,收入纳入预算后于当期财政年度统筹使用,但在PPP项目进入运营期后,财政实际支出责任大于抵扣后测算的支出责任,若财政难以支付这部分“缺口”,可能引发政府债务风险。

  第二,将转让收入用于支持本级PPP项目实践难度大。可探讨利用本级的资产转让收入建立“PPP财政专户”,统筹用于支持本级PPP项目。执行难度在于设置财政专户不符合当前深化预算管理制度改革的要求。根据《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)的要求,全面清理整顿财政专户,各地一律不得新设专项支出财政专户,除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外,其余专户在2年内逐步取消;要建立结转结余资金定期清理机制[4]。PPP项目的财政支出责任体现在全生命周期,即便设立了财政专户,盘活存量资产取得的收入若无法在规定时间内支出,会作为“结转结余财政资金”被定期清理。

  (四)当前税收制度安排不利于存量PPP项目的实施

  第一,PPP项目税收制度整体环境不明朗、不到位。一是规定不成体系。PPP相关税收政策散见于多项税法、实施细则和财政部门政策性文件,针对性弱,未形成从运营到移交阶段的全生命周期税收管理体系。二是税收优惠力度小。一方面覆盖领域窄,目前已出台的税收优惠政策集中于公共基础设施、节能环保领域,且标准较高,不适用于广泛应用PPP模式的市政工程、交通运输和民生领域项目,形成对不同领域、投资管理层级的PPP项目企业的税收激励不公平;对项目投融资和移交阶段的优惠支持力度小,未达国际水平。另一方面,优惠期限不匹配。PPP项目合作周期原则上不低于10年,实践中以20-30年居多,且营利不暴利,在运营过程中需面临诸多影响收益水平的风险因素,这种长生命周期管理与目前税收优惠中存在的“三免三减半”、税收抵扣与减免等短期手段形成时间差,优惠效果被打折扣。

  第二,存量项目的税负成本高,推进难度更大。一是在“营改增”背景下,社会资本难以取得用于形成增值税抵扣项的进项税专用发票,税负远高于同时期新建项目。二是存量项目环节较多,在资产权利由政府转让至社会资本时,若转让资产所有权,则需缴纳增值税、土地增值税、印花税、契税、所得税及相应附加等税费成本;若转让资产经营权,则面临增值税、房产税、印花税、所得税及相应附加等税费成本。在项目运营期,项目公司主要缴纳所得税和增值税。在项目移交期,要产生流转税、所得税和契税等成本。实践中,很多存量项目因税负成本过高而难以推行。三是政府缺乏推行存量PPP项目的激励。对于政府付费或可行性缺口补助的项目,项目公司的主要收入来源是财政补贴,在逐利动机下,社会资本关注税后收益率水平,会将税负成本转嫁给政府,通过争取更多财政补贴进行弥补,降低地方政府推行存量PPP项目的积极性。

  (五)PPP资本市场建设相对滞后

  一是存量PPP项目资本市场空间有限。截至2018年11月底,存量PPP项目的落地投资额约5,507亿元,约占管理库落地投资额的8%[5],构成存量PPP项目一级资本(发行)市场基础,若一级市场发展缓慢,二级(流通)市场的发展空间将较为有限。

  二是存量PPP项目基础资产现存问题抑制资本市场活力。存量PPP项目形成的基础资产需面对我国PPP模式发展的共性问题:市场竞争激烈,部分企业为中标不计成本、恶性低价竞争拉低市场平均回报水平,影响投资人兴趣;资管新规要求加强对期限错配的流动性风险管理,使得部分中短期投资者对生命周期较长的PPP项目资产投资望而却步,中长期机构投资者受2017年下半年以来的“清库”等举措影响,也持观望态度,影响了一级发行市场的活跃程度。此外,地方政府不希望看到项目中标方、尤其是牵头方社会资本转让股权,担心项目公司股权频频流转影响项目运作的稳定性,在国内PPP法律制度建设尚在完善期的背景下,这一风险加剧,会影响二级流通市场的发展。

  三是资本市场交易规则和产品设计仍在探索阶段。相比产品设计,交易规则的建立与完善更加重要,要让资本市场成为提高资产流动性、增加回报率、提升项目价值的平台而非社会资本退出渠道,需要做到讲原则、讲诚信、依合同办事。目前,上交所、深交所、天金所等仍在探索建立PPP资本市场交易规则,银行间市场交易商协会、私募产品报价与服务系统等平台仍处在发展萌芽期,相关的ABS、ABN等产品尚未成熟推广,影响资本市场的探索实践。

  此外,与存量项目相关的人员安置问题、债务清理等问题,也会在不同程度上给项目实施方造成困扰,给存量项目的实施增加不确定性。

  四、推动存量PPP项目健康发展的思路与建议

  针对实践过程中暴露上述问题及成因,可看出优化存量PPP项目的制度环境,增加市场主体实施、改进交易环节的主动性,是推动存量PPP项目高质量发展的关键,因此本文重点提出在以下领域开展改革和创新,以营造存量PPP市场健康有序发展的制度和市场环境。

  (一)推动专项政策落地,降低项目实施的组织成本

  营造良好的制度环境,减少存量项目实施过程中的政策摩擦与重复,切实对市场形成可预期、可执行的指导,是推动存量PPP项目发展的前提和必要举措。

  一是以减少存量国有资产流失、努力实现保质增值为目标,加强存量PPP项目与国有资产管理制度的衔接与合并优化。存量PPP项目中的交易标的大多为行政、事业单位或平台所属存量资产,属于国有资产范畴,产权确认、资产评估、交易与转让应遵循国有资产管理精神和流程。要在PPP项目实施环节中镶入国有资产管理环节,不流于形式主义,并将核心资料通过全国PPP综合信息平台等途径予以及时、完整、准确披露,保证形式和实质均合规。针对资产经营权评估、产权进场交易等技术难点,借鉴国际产权评估的先进做法和经验,在实践中逐步完善。要充分利用招投标网、政府采购网、产权交易中心实现“三网合一”的平台,探讨形成PPP项目中社会资本采购与资产产权转让有机融合的路径机制,在实现充分竞争的同时,精简流程,提高效率。

  二是加强会计、税收等专项政策的研究与落地,着力攻克存量PPP项目的实操难点。存量项目流程上较新建项目更为繁琐,只有完善配套政策,行之有据,综合效益凸显,地方政府才有激励推行。应理顺存量项目涉及各主体之间的利益关系,加强会计核算,实现存量资产授予方(政府、事业单位或平台公司)与被授予方(社会资本或项目公司),尤其是授予方内部会计信息的匹配和真实,通过会计管理真实反映资产产权的主体转移和价值变动。要逐步优化PPP项目的整体纳税环境,聚焦存量项目的税收处理问题,适时推出相关优惠政策。研究并推出覆盖全生命周期的税收政策,规范各主体纳税行为;适当提升税收优惠力度,扩大优惠政策覆盖面,推出项目在投融资活动和运营阶段的优惠举措,降低税收负担。

  (二)增强资本市场助力,提升存量项目附加值

  融资到位是项目落地的关键,形成再融资机制、项目资产、股权、债权的合理流转以提升项目附加值,需要规范健全的交易机制、成熟活跃的交易平台和标准多样的金融产品。为此,需要增加资本市场对PPP模式的助力,通过更广范围的资源流转与配置,促进项目实现融资管理与价值增值。

  一是加强一、二级市场的联动建设与发展。推动存量PPP项目的健康发展、做大做强一级市场容量,是扩容并繁荣二级市场的基础。伴随2017年以来PPP项目的整顿规范与发展环境的逐步向好,PPP模式将会迎来高质量发展的新高潮,存量项目应抓好这一发展机遇,在国内大量实践与国际良好经验的基础上,总结不足,优化管理,为资本市场发展提供良好资产基础。在规范发展的同时,应注重市场各主体信用建设和公平公正的招投标管理,体现合理的项目收益水平,为一级发行和二级流通提供公允的交易基础,增加对包括保险资金等各种长期投资者和机构投资者在内的吸引力。

  二是探索并设计有利于存量资产盘活、流动的产品与交易规则。目前我国远未充分践行项目融资机制,PPP市场的融资主要依靠银行贷款,在股权融资受限和中长期投资人参与未成规模的情况下,应出台过渡性的政策安排和产品,以加强对符合政策导向、服务于基础设施补短板领域的项目的融资支撑。同时,为推动PPP资产形成标准化、规范化、规模化交易,一方面应探索建立统一的、专门的PPP资产入场交易机制,在保障项目运作平稳的前提下,建立区分建设方、运营方、财务投资人、金融机构等不同主体交易需求的交易规则,严格交易标准与条件,保障政府对产权交易的监督管理权;另一方面完善、创新金融产品,推动资产证券化(ABS)、不动产投资信托基金(REITs)等金融产品更好发力,提升PPP市场的流动性和附加值。

  (三)尝试制度创新,利用好盘活存量所得收入

  通过盘活存量资产所得收入若能专项支持PPP项目发展,能缓解地方PPP项目产生的财政支出压力,激发推广存量PPP模式的动力。可借鉴地方对轨道交通项目专项资金的管理方法,研究建立市级基础设施专项资金,所属县级可在市级专项资金中开设子专项资金,将本区域内与PPP项目有关的存量资产转让收入、政府项目分红以及其他符合规定用途的上级补助、资源开发经营收益等纳入基础设施专项资金,统筹用于各级PPP项目的发展。 

  (本文作者介绍:全国政协委员、中国财政科学研究院研究员。)

责任编辑:杨希 1904183207

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文章关键词: 贾康 财政 PPP 资产
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