监管制弱化 他山之石可以攻玉--拯救股市(27)

　　先从监管体制来看，中国和美国都建立了集中式证券监管体系。即政府制定专门的股票市场管理法规和统一管理全国股票市场的监管机构，而证券交易所和证券业协会等组织的自律型监管只起辅助作用。

　　美国的证券法规体系主要是在1929年～1933年的经济危机后建立起来的，其中最为重要的是1933年制定的《证券法》和1934年建立的《证券交易法》。《证券法》主要是监管首 次发行的信息披露和欺诈行为，以保护一级市场上的投资者。《证券交易法》主要涉及对证券交易市场交易行为的监管。该法禁止市场上的各种操纵行为，禁止内部人为短期利润而买卖自己的证券。依据证券交易法，美国建立了证券交易委员会，负责监管全国股票市场。

　　中国的股票市场的基本法规是1995年的《公司法》和1999年开始实施的《证券法》。而全国集中统一的证券监管体制的建立则开始于1998年的政府机构改革，中国证监会负责对全国股票市场实行监管。在此之前，证券的发行和上市、证券公司的监管等权力分别由不同的政府部门来行使。

　　美国在证券发行和上市中实行注册制，而中国在2001年前实行的是审批制，监管部门深深陷入了上市审批这一繁杂的任务中。2001年4月后，中国在上市方面实行由证券公司推荐、发审委审核、证监会核准的核准制，强调中介机构的责任以及充分信息披露的重要性。

　　再从股市执法方面来看，可以从调查权、公诉权、行政执法以及民间执法几个方面进行对比。

　　在调查权方面。美国证监会的调查权力相当大，并且有很大的威慑力。而中国证监会虽然也有一系列调查权，可是由于可操作性太差，再加上政府部门协调问题，证券稽查部门很难及时查处违规行为。

　　在美国，证监会的调查由执法部来负责。执法部门可以查股票和资金账户的信息，可以查电话通话记录和电子邮件，也可以发出传票要求被调查方对相关事项做出解释。如果被调查方不配合调查，美国证监会可以状告其妨碍司法公正。这是一项很严重的罪行，被起诉一方可能会因此而坐牢。那些不合作的政府官员也可能被起诉。

　　在中国，虽然中国《证券法》赋予中国证监会广泛的调查权，包括查阅、复制相关证券交易记录、登记过户记录、财务会计资料及其他相关文件和资料；查询当事人和与被调查事件有关的单位和个人的资金账户、证券账户，对有证据证明有转移或者隐匿违法资金、证券迹象的，可以申请司法机关予以冻结。但是，这些规定的可操作性很差，其他政府部门经常以缺乏配套规定为由不予配合，而使这些调查权力难以落实。据了解，中国证监会稽查局具体执法时在调查个人资金账户、工商资料，以及冻结嫌疑资产方面，均由于缺乏相关法律和法规，导致政府部门间配合不够协调。

　　在公诉权方面。美国证监会可以代表公众提出民事诉讼，要求法院发出禁止令，禁止某人将来从事违法活动。违反禁止令的人将会被罚款或因蔑视法庭而坐牢。美国证监会还经常在民事诉讼中要求法院没收违法所得和罚款。法院还可以禁止或暂停某人担任公司董事或高级职员。

　　中国证监会不可以直接向法院提起民事诉讼，当证监会在调查中发现证券违法行为涉嫌犯罪的，应在48小时内移交公安机关。公安机关受理后，证监会的调查中止。

　　在行政执法方面。美国证监会可以就违反联邦证券法的行为提出一系列行政程序。对违法的中介机构及其职员，美国证监会可以暂停或取消其经营牌照，或者禁止或暂停职员的从业资格。对于违法的个人，美国证监会可以做出没收违法所得和罚款的决定。但是当证交委的行政罚款超过一定上限后，就必须通过民事诉讼来进行。

　　中国证监会有广泛的行政执法权，包括对违反《证券法》但又达不到刑事处罚的上市公司、证券公司、中介机构、个人等予以警告、没收违法所得及罚款、暂停或中止业务资格等行政处罚的权力。相较之下，中国证监会的行政罚款权力过大，比如对操纵亿安科技的公司罚款超过8亿元，而美国对行政罚款金额有一定限制，超过此限制的必须经过诉讼程序才能实施。总的来看，美国证监会的调查权力要更大，更有威慑力。在行政执法方面，两方的差别并不大。

　　在民间执法方面。这是两国证券执法中差别最大的领域。由于内幕交易和市场操纵经常损害中小股东的权利，因此除了公共执法外，在内幕交易和市场操纵中受到损害的中小股东享有民事起诉权，这是《证券法》的宗旨能够得以实现的重要保障。

　　美国涉及内幕交易和市场操纵的法规主要是1934年证券交易法的第10条。但该条款只是用于禁止股市的操纵、欺诈和共谋行为，并不是赋予私人起诉权。美国法院认为，证券交易法就是为了保护投资人利益的，如果不给私人起诉权，那又如何保证私人利益呢？法院根据相应条款作出了赋予投资者私人起诉权的决定。由此，美国确立了私人起诉权。确定私人诉讼权的成功，大大地改变了根据证券法的公诉和私人诉讼的比例。私人诉讼案件不断上升。美国之所以有全世界最严格的证券执法，私人诉讼权的实行是关键。

　　在中国，没有因内幕交易和市场操纵而受到损失的投资者获得民事赔偿的先例。但是由于市场操纵行为非常普遍，有许多受损害的中小投资者向各地的地方法院提出民事诉讼。最高人民法院决定，暂不接受因内幕交易等提出的民事索赔起诉，使得这一寻求民事赔偿的努力受挫。

　　一个成熟的监管体制，至少要在行政权力、司法介入与私人执行等三个层次实现全方位的监控。而在中国，监管部门的权力不足与权力过度是互为表里的。一方面，中国的证券监管部门有足够的权力进行金额巨大的行政罚款(这在国外一般都有金额限制，在此之上应移交司法部门)；另一方面，证监会却连基本的查账和民事诉讼权都不具备；在私人执行方面，我国几乎还是一片空白——而事实上私人起诉不仅可以向市场参与者施压，也可以使投资人意识到自己的权力；至于司法方面，由于缺乏相应的权力设置，也缺乏专门的证券法庭审理错综复杂的案件，针对许多市场中大行其道的违法案件的处理只能暂缓执行。

　　在种种矛盾背后，一个不容忽视的原因是，各行政部门由于历史问题涉及到太多的经济利益，因此对市场的监察最终往往演变成各部门之间的权力较量；再加上我国遵行的成文法往往长于定性疏于执行，因而在具体操作中往往举步维艰。

　　最明显的例子就是兰州、南宁等地屡禁不绝的证券黑市。从监管整治的角度来看，之所以难以将这类害人不浅的非法交易场所根除，正是由于有关监管权限划分上的混乱与分散，证监会想管却无法管，公安和工商该管又管不过来，黑市操控者当然就乐得在几方面监管者相互推诿与扯皮中滋生蔓延。

　　必须承认，监管者的权限存在问题，实际上是金融监管整体机制的设计还很不合理。虽然股票市场正在不断趋向市场化，整个金融市场也在进行各种改革，但并非涉及到金融监管机制的整体转变。特别是在相关法制建设严重滞后的情况下，即使设立了证监会、保监会等新的监管部门，但在对其权限进行设置时必然会出现种种新的矛盾或监管盲区，从而部分抵消了其积极效用。

　　问题是如果在实践中遇到了这种情况，有关方面不是去反思监管机制的整体设计有什么问题，而仅仅做些修修补补的制度建设，显然无法解决根本问题。

　　因此，对现行不合理监管机制暂时的修修补补，虽然短时间内会发挥一定的作用，至少会对股票市场上的违规者有相当的威慑力，但这些东西究竟是猫不是猫，究竟是要抓耗子，还是要护院，恐怕还需要让时间来证明。

　　监管力度的加强和监管机构扩大固然能起到威慑作用，但并非一劳永逸之举。事实上，股票市场最需要的是各参与主体确立各自的行为规范并笃行之，唯此不能彻底改善投机商纵横的局面。

　　社会协调机制的阙如，使得市场监管在某种意义上扮演的只能是救火队角色。然而细细体味，也必须承认现实和历史遗留下的问题不可能一朝涤荡。而在当前建立市场经济秩序的努力中，中国证券监管工作的确还有太长的路要走。

　　(注：本文为蔡慎坤先生授权新浪网独家发布，严禁转载！)

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