中国非公募基金会破茧而出 《基金会管理条例》正式实施

　　6月1日，《基金会管理条例》将正式实施。有报道称，上海市将新成立四家非公募基金会，即吴孟超医学科技基金会、复旦大学教育发展基金会、上海福岛自然灾害减灾基金会和上海自然与健康基金会。而在此前，我国正式注册的非公募基金会的数量几乎为零。

　　《基金会管理条例》是在1988年国务院发布的《基金会管理办法》的基础上加以补充和完善的，《办法》将同时废止。

　　《条例》将对目前的捐赠市场进行更加严格的规范，此外，它更加重要的意义在于，非公募基金会的发展将由此在我国将掀开崭新的一页。

　　渠道放宽成为一大特征

　　《条例》首次将基金会进行“公募基金会”和“非公募基金会”的区分。两者的区别是资金来源不同。公募基金会可以面向社会公众募集，不得以自然人、法人或其他组织名称命名；非公募基金会不得面向社会公众募集，但允许其以企业和个人名义命名，对于用私人财产设立的非公募基金会，允许捐赠人的亲属可以在限定的比例内在理事会担任职务。

　　准确来讲，以前的基金会在新《条例》中都属于“公募基金会”的范畴。例如中国青少年基金会，他们组织了“希望工程”，面向社会公众对农村因贫困而失学的儿童进行捐赠。与此相对的“非公募基金会”，往往是由少数的个人或企业捐款设立的，这种情况在国外相当普遍，但在国内却几乎为零，因此也不为普通老百姓所了解。

　　此次新《条例》出台，等于是从法律上承认了“非公募基金会”的合法地位。同时，据中国社科院社会学所社会政策研究中心副主任杨团介绍，《条例》对“非公募基金会”的发展采取了积极鼓励的态度：明确在税法上要一视同仁对待，而且它的起始标准比较低，全国性公募基金会的原始基金不低于800万元人民币，地方性公募基金会的原始基金不低于400万元人民币，而非公募基金会的原始基金标准是不低于200万元人民币。

　　据中国国际民间组织合作促进会副理事长兼秘书长黄浩明介绍，非公募基金会之前没能发展起来的主要原因，并不是捐款人没有这个意愿，而是原来的政策环境不允许———几乎是从开始登记注册的时候就困难重重。而现在政府愿意鼓励其发展，就是希望有更多的社会力量参与公益事业。从另一个意义上讲，在中国想做公益事业的人，从此又多了一个渠道。

　　当然，对于非公募基金会来讲，在新《条例》实施之后，仍然面临一个最大的现实困难，那就是仍要找到一个业务主管单位。不过黄浩明告诉记者，过去的做法是要求必须找到对口的主管单位，比如面向教育的基金会就必须找教育部门作为主管单位，但现在没有这样的要求了，操作起来就相对容易了。

　　至于是否需要保留主管单位的限制，曾经在新《条例》的起草过程中引起过很大的争议，但杨团认为，在目前的阶段，保留主管单位比取消它更加合适。因为她曾经目睹过太多的基金会违规操作的现象。“如果基金会人员没有太高的道德标准，再没有主管单位的限制，事情就难说了。”

　　她表示，在行业自律和公众监督都不完善的情况下，主管部门的存在对于基金会起码是一个制约，基金会不可以完全没有顾忌，甚至打着公益的幌子谋私人的利益。杨团认为，新《条例》的实施可能具有划时代的意义，此后，非公募基金会可能会逐步发展起来，进而改变整个基金会市场的结构。

　　捐赠市场将更加规范

　　杨团告诉记者，对于公募和非公募基金会，都应该把筹集来的资金用在社会公益事业上，否则就违背了基金会的宗旨。但据她所知，新《条例》中“公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年总收入的70％”的条文出台后，一些基金会马上就慌了，因为他们往往都做不到这一点，而是把募集的资金存起来不用，实际上相当于收归于基金会的工作人员了，这是最不能允许的。这一点过去没有具体规定，现在规定出台以后再这样做就是犯法了，对公募基金会的制约也随之大大加强。

　　杨团认为，新《条例》在很多方面都更加完善，也将更好地约束公募基金会的不当行为。首先，今后设立基金会的“门槛”比原来《办法》规定的10万元注册基金提高了一大步，这样基金会的成立就有了一定的难度。

　　其次，《条例》中有规定，“用私人财产设立的非公募基金会，相互间有近亲属关系的基金会理事，总数不得超过理事总人数的1／3；其他基金会，具有近亲属关系的不得同时在理事会任职。”杨团认为这是符合国际惯例的。

　　再次，《条例》规定，“基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10％”。这样也就明确了基金会可以在所筹募资金里抽一定的比例来用于自己的成本。杨团告诉记者，过去的规定是成本只能从资金营运的利息里出，那么如果管理成本很高，基金会就只能尽量把钱存起来以获取利息。新《条例》的规定就缓解了公募基金会的压力，保证它能完成上述“70％”的规定。

　　当然，新《条例》也有着不尽完善的地方。黄浩明认为，我们的基金会本身还不很规范，比如理事会起什么作用，监事会应该做什么？他们的责、权、利都不清楚，工作人员专业化水平也比较低，此外，国内还没有一个通用的民间组织或非营利组织的会计准则。新《条例》可能会推动这些现状的发展，但还没有解决问题。

　　杨团指出，新的《条例》只是强调了“他律”的成分，而没有“自律”，实际上自律是很重要的。这其中包括组织的自律、行业的自律，基金会应该从制定章程时就规定，要遵守怎样的准则，要每年把财务状况向公众公开等等。从组织到行业的自律，实际上是创造一种新的能够引入公众监督的机制。否则，完全靠民政部的监管，效果不一定那么好，甚至可能出现造假的情况。

　　今后的公益事业靠谁

　　据了解，在发达国家，企业、尤其是大企业没有一个不设立非公募基金会或者慈善组织，这已经成为国际上的一种惯例。通过设立这样的机构，企业在行善的同时可以塑造企业形象。反之，在商业社会里是没法立足的，因为他作为社会的一分子，并没有承担社会责任。

　　国内的企业目前还没有学习这种做法，这里固然有政策限制的原因，但现在《条例》已经允许了，如果又能找到民政部门作为主管单位的话，国内非公募基金会能否蓬勃地发展起来？

　　黄浩明认为未必。这主要是由于东西方文化的差异。

　　在中国，非公募基金会目前几乎为零，如果今后要发展，黄浩明认为这取决于两个因素：一是相关法律的完善，包括捐赠法、遗产税法、物产法、减免税制等一整套法规的建立。这样才能保证个人或者企业设立基金会，并能够持续的支持公益事业，否则，仅有企业家的意愿还是不够的。二是与我们的经济发展水平有关系，在中产阶级形成或者比例提高以后，整个社会的公益事业也就水涨船高了。

　　黄浩明补充道，整个社会的公益事业，不能只盯着非公募基金会或者富人，毕竟一掷千金的人或者动辄上亿资产的非公募基金会在西方国家也是有限的，他们更注重民间性，甚至有大量的社区基金，能量很大。我们的公益事业同样应该主要面向普通的老百姓。