初装费到底该不该收

　　在今年的广州“两会”期间，人大代表朱永平就城市管道燃气初装费的问题询问了有关部门，并就该项收费的合法性提出了质疑。这条新闻引起了市民的强烈反应和讨论：初装费该不该收、如何规范？针对这一问题，本报特邀请几位专家予以解读、评析，供读者参考。

　　是否收费须先经听证

　　彭澎

　　电话初装费一度被理解为在短缺时代对稀有商品的消费者征收的奢侈品税。今后无论收取与否，事先经过“听证程序”，是取得共识的好办法。

　　几年来，初装费在全国各地闹得沸沸扬扬，各界认识并不统一，值得认真研判。初装费的作用和性质复杂

　　所谓初装费，是指公用设施建设在进入用户终端开通时所收取的费用，初始目的是为了促进该项公用设施的建设发展筹集资金。初装费的收取最初是从电话安装开始的，而且是作为国家的一项政策实行的。从1979年国务院165号文同意收取电话初装费，到2001年7月1日宣布取消初装费，最高时电话初装费达到5000元/台。根据有关部门解释，电话初装费是政府性基金，是国家为解决邮电通信落后状况、缓解邮电通信建设资金不足而采取的一项特殊筹资政策。除电话初装费之外，还有管道煤气初装费、天然气初装费、暖气初装费、有线电视初装费、ADSL初装费等等。

　　不管怎样，在我国，收取电话初装费是历史条件所限，当时没有找到更好的解决方案。按有关部门的说法，“电话初装费是国家一项重要的税收政策”。实际上，这是把它理解为在短缺时代对这种稀有商品的消费者征收的

奢侈品税。

　　如按有关部门的解释，作为“政府性基金”，严格地说，初装费是国家财政的“预算外专项建设基金”，是国家为了加速基础产业的发展，在铁路、航空、电力、邮电通信等部门向使用了相关服务的消费者和企业征收的一种专项基金，这也是国家基础产业固定投资的一个重要部分，它具有无偿性、集中性等特点，甚至是免税收的。但是谁来监督这上千亿资产的使用呢？这可能是一笔糊涂账。初装费能否取消仍有争议

　　支持取消初装费的意见认为，就最早收取的电话初装费来讲，首先，随着电信业的发展，我国电信业已经完成初创积累期，拥有较为雄厚的实力。其次，电信体制改革已经造就了一个竞争格局，中国电信、网通、联通和铁通等营运商展开了一定程度的竞争，随着卫通、电通以及外资通信的介入，电信领域将不再是垄断行业。毕竟价格因素往往是竞争的主要砝码，电话初装费已经没有存在的理由，“免初装费”可能成为重要的营销手法。再次，加入WTO后，要对所有企业实行国民待遇，取消初装费可以创造一个公平的经营环境。

　　但继续收取初装费也似乎有理有据，比如电话初装费就并非中国首创。据国际电信联盟发布的世界电信发展报告，绝大多数国家和地区仍在继续收取一次性的电话装机费用，折算成人民币，目前世界平均为1190元，亚洲平均为1323元，相比较，我国固定电话的初装费低于世界和亚洲的平均水平。其次，从中国总人口来看，电话普及率仍然不高，如果取消了初装费，短时间内可能会发生雪崩式的装机需求，以目前的网络和设备而言可能会出现电话装不上，装上了也打不了的混乱局面，在网络进一步完善前取消初装费是不可能的。再次，随意装机又拆机或恶性欠费等问题可能会更多，初装费可以作为“双方的诚信成本，而不是安装成本”。此外，北京更出现了取消的ADSL初装费又恢复收取的情况，理由之一是需要安装宽带的用户越来越多，安装改造需要投入，否则“用户越多、赔得越多”。实际上，更有担心者认为，初装费取消后会变身为“综合工料费”、“安装费”等继续存在下去。

　　目前，更多的人一致认为，只要涉及到初装费，就应该纳入听证范围。没有经过听证程序就不能单方面收取初装费，因为国家计委2001年公布的价格听证目录中明确规定电信费用应进行听证。笔者认为，无论收取与否，事先经过“听证程序”，是取得共识的好办法。要区别对待不同类型的初装费

　　实际上，如果细分，各种初装费的收取之间还是有所区别的。一是作为垄断性收费的初装费，如电话初装费、煤气初装费等。据有关统计，作为垄断行业的电信员工的工资比全国平均水平高出38%。虽然没有证据表明，这种高收入与电话初装费有关，但垄断行业收入较高几乎是普遍现象。

　　二是作为霸王条款收取的初装费。如商品房交付使用时，购房者虽然已交清购房款，但在收楼时却要面对开发商列出的一大笔“初装费”的缴费清单。对于新建住宅，所有基础配套设施的成本费用和安装费用都应包含在房价之内，除了在合同中明示在交房时另行收取的，都属于“未予标明的费用”。因此，新建商品房收取电力增容费，煤气、天然气、电话等初装费、开通费都是有疑问的。同样，购房合同中如果明示提供有线电视、热水、门禁系统、宽带系统等，而未明示在交房时需另外收取费用的，在交房时也不应就相关项目收取各种名义的初装费、开通费。根据《合同法》第四十一条规定：“对格式条款的理解发生争议的，应当按照通常理解予以解释。对格式条款有两种以上解释的，应当做出不利于提供格式条款一方的解释。”同时，业主在与开发商签订合同时，一定要在相关条款中明确双方责任，弄清楚什么是由开发商免费提供的，什么不是。有关执法部门要防止开发商利用购房者在信息不对称的情况下上当受骗，而开发商可能利用各种“初装费”、“开通费”进行“二次收费”。仅就一个楼盘而言，这种“二次收费”款项可能成百万甚至上千万元，这是消费者不能不关注的。(作者是广州市社会科学院研究员、博士)

　　收费的社会条件已经改变

　　田向东

　　市场经济的出现，带出了融资手段的多元化，并非一定要“征收”初装费。

　　不可否认，上世纪80年代初开始“征收”的电话初装费，为我国的电信业发展提供了极大的发展后劲，可以说，目前我国的电信行业能处于世界的前列，是与当初成千上万的国人所缴纳的初装费是密不可分的。当然了，这个先例和成就也成了其他行业学习和继续征收的榜样：尽管电信已经停止了“征收”，但它成功收取了20多年，已经完成了原始积累，我们还没有达到电信的境界，当然还不能罢手了。其实，这是不能简单套用的。上世纪80年代，由于经济体制的限制，既不能发股票，也不能发债券，国家又没有钱，采取“征收”初装费的手段，是没有办法的办法，而现在不同了，市场经济的出现，带出了融资手段的多元化，并非一定要“征收”初装费，实际情况在继续“征收”，实质上就是行政垄断在作祟。

　　在现代社会和市场经济的原则下，国家或组织要从个人手里获得货币，主要有下列几个途径：其一，税费，这是国家的法律明文规定，个人有缴税的义务，与此同时，也会享有相应的权利；其二，存款，个人将钱存入银行，一方面可以有安全感，另一方面也还有利息，这是两厢情愿的事；其三，投资，国家保障私人的合法投资权，盈与亏是取决于个人的投资取向，与他无关；其四，消费，个人根据自己的经济能力来决定消费层次；其五，罚款，个人违反了法律法规，由执法机关收取上缴国库。

　　反观初装费，它不属于上述5种情况中的任何一种，纵然有堂而皇之的理由，其性质还是不明不白。

　　纵观收取初装费的行业，几乎都是行政垄断行业，他们打着非营利的名从事着盈利的实(这从其职工的年均工资可见一斑)。从消费的角度来看，这些垄断行业提供的都是公共产品或服务，这就涉及到个人消费品与集体消费品之分，这个分法是卡斯特(Castells,1978)所提出的：个人消费品是指那些在市场上可以买到的商品，如日常吃、穿、用的商品；集体消费品是指不能被分割的产品和服务，如交通、医疗、住房、教育等基础产业。面对个人消费品，每个个体都有选择的自由和权力，而面对集体消费品，无钱的个体则无法作出选择。例如，在燃气、暖气的初装费方面，如果以个人的财力不够支付，则他们根本就不能享受到社会进步所带来的成果，只能回到用柴、煤来做饭和取暖的时代。

　　还需要指出的是，因为生产集体消费品的利润很低或者是负利润，因此集体消费品主要是由政府提供，如果要让资本来投资，必须要保障投资者有一定的利润水平，这必然加重民众的支付压力。我国目前的情况就是采取“征收”初装费的手段来获取说不清，道不明的原始资本，在这种情况下，还不如完全放开市场，按市场经济下自由竞争、用者自付的原则，为民众带来更多的选择和实惠。

　　因此，垄断行业争取利润无可厚非，但也要采取符合国家的法律规章来从事，所谓“取之有道”，在这种情况下，获取合理的利润，也就没有人指责，否则，质疑在所难免。(作者为广州市社会科学院社会学与社会政策研究所副研究员)

　　关键在于完善相关法制

　　柳立子

　　由于我国一直缺乏系统性的反垄断立法，还真有些难以直接指出这项收费的违法性所在。

　　垄断分自然性垄断、经济性垄断和行政性垄断三种。自然性垄断是指具有网络性经营特点的行业,如电网、自来水、煤气管道、电话等。过去认为这些行业由一个厂商生产全行业产品的总成本比由多个厂商生产的总成本低，独家生产比多家竞争更有效率。然而，人们在实践中越来越发现这些企业因为没有竞争的压力，从而丧失创新的动力，也不努力去降低成本、改进产品质量和售后服务，现在世界各国的潮流是，在所有的行业，包括这些过去被视为自然垄断的行业，都要反垄断，采取招标方式引入竞争，通过“听证会”等方式进行监督。经济性垄断是指经营者依靠经济实力、专利以及市场经营策略等取得的垄断地位。这种垄断是自由竞争和技术进步的产物，因此在多数情况下能够得到社会的认可。对于经济性垄断，只要它对市场公平不构成威胁，各国均采取较为宽容的态度，特别是在经济全球化的背景下，跨国公司的涌现和成长，在一定程度上代表着国家的竞争力。行政性垄断是指企业采用或借助于非市场手段(主要是行政力量)实现的市场垄断，包括限制经营者的市场准入、强制买卖、地区垄断、部门和行业垄断、强制联合、设立行政性垄断公司以及制定具有限制竞争影响的行政规定等。

　　我国的市场经济开始不久，经济性垄断还处于萌芽阶段、对经济的影响并不明显。因此,现阶段存在的主要问题是行政性垄断，特别是打着自然垄断旗号的行业和部门垄断。如电信业、金融业、热力公司、煤气公司、电力公司、民用航空、铁路运输等，这些行业表面上看似乎仅具有自然垄断性质，但他们所取得的垄断地位，不是依靠技术创新和资本投入，而是依靠行政权力、阻碍市场竞争，谋取部门利益或力图使部门利益固定化，搞的是行政垄断、部门垄断。也正是因为有了这重行政保护，这些行业才敢于理直气壮地收取各种初装费、机场建设费等，才敢于在以“为筹集资金补充政府投资不足”或“加快公用事业发展速度”为借口从老百姓口袋里不明不白地收钱的同时，还“一边提价、一边亏损”。事实上像这种具有特许经营权的收费型公用事业行业，融资的渠道多得很、畅通得很、收益也稳定得很，他们言之凿凿的理由实在站不住脚。

　　被喻为市场经济国家的“经济宪法”的反垄断法，它是为了解决经济生活中存在的垄断与限制竞争行为，维护公平竞争，保护消费者的合法权益而制定的法律，目前在全球近90个国家获得颁布和实施。在我国，反垄断法的起草工作于1987年与反不正当竞争法的起草工作同时开始，反不正当竞争法早在1993年公布实施至今已13年，而反垄断法仍在拟制之中。我国反垄断法迟迟不能出台，原因是多方面的，其中一个重要的原因就是有人认为，按照国际通行经验，行政垄断不宜由反垄断法规定，行政性垄断仅仅依靠反垄断法不可能彻底解决垄断问题。在中国，消除行政垄断的希望只能依靠政府职能转变。这样的观点，笔者很不赞成。反垄断法的起草的确需要借鉴国外反垄断立法的实践经验和成果的原则，但我们更要立足中国的国情，站在中国的土地上解决中国的现实问题。而且，政府改革与法制推进密不可分。法制是推动政府职能改革的重要手段，同时也是促进和保障职能改革顺利进行、巩固职能改革成果的重要外在力量。有了法律的规制，行政性垄断的违法性就得到了明确的界定，老百姓对行政性垄断说不才有了法律依据，维权也将有了更现实的途径。(作者是广州市社会科学院助理研究员)

　　公用事业必须接受公众监管

　　姚宜

　　公共产品价格略低于市场价格是正常的。收取高额初装费作为公共产品价格与成本差价的“弥补”，就与公用事业的社会公益性背道而驰了。

　　公用事业是关系到公众基本生活质量的行业。经过多年的改革和调整，我国的公用事业取得了长足进展，但在公用事业价格方面却仍然存在诸多问题，价格形成缺乏科学性，价外加价现象严重，从而导致了不少行业的不合理收费和重复收费，具体表现就是煤气公司初装费、电力部门增容费、有线电视初装费、电话初装费等等。

　　公用事业本身具有的大规模、大投资的网络性特点决定了电力、燃气、供水、电信等行业的自然垄断性，而其社会公益性则要求政府必须介入公用事业产品或服务管理，规制价格，实行有效监管。目前不少国家对煤气、水电等社会公用事业都建立了一套完善的监管体系，由政府代表、专家、消费者和经营者联合组成独立的委员会，对垄断行业的经营状态进行跟踪监管。例如英国在上世纪八九十年代通过一系列立法，建立了一套由行业事务处、政府部长和仲裁委员会构成的三方管理机制来监管电信、燃气、供水和电力行业。行业事务处在处理行业事务中，必须对消费者委员会进行公开的咨询和听证，同时也要接受政府和公众对其运营和财务状况的质询和问责。建立由政府、行业和消费者联合组成的监管机制，不仅稳定了公用产品的价格，降低了政府的管理成本，提高了行业监管的公信力，也促进了公用事业垄断性行业服务质量和效率的提升。

　　我国的公用事业垄断性行业规模巨大，运营收入庞大，但在价格和运营状况方面却普遍存在着监管漏洞，缺乏有效的监管机制。另一方面，行政性垄断的继续存在使公共事业成为牟取暴利的方式，极大地破坏了公共事业的公益性。以煤气行业为例，高额初装费如何定价，收取的巨额费用去向如何，有无专职部门监管和专业科学的监管制度等问题已成为公众质疑的焦点。同时，公共产品价格略低于市场价格是正常的；以购置设备、安装管线等扩大再生产经营行为做借口，收取高额初装费作为公共产品价格与成本差价的“弥补”，就与公用事业的社会公益性背道而驰了。

　　加快对垄断性行业的价格改革，规范价格垄断行为是建立针对公用事业垄断性行业监管机制的重要步骤。首先要建立科学、合理、规范的价格形成机制和价格管理体制，争取在确保社会效益的同时实现经济效益最大化，做到对公用事业产品或服务价值和公众基本需求的双重考量；其次，实现公用事业领域内自然垄断业务和非自然垄断业务的分离，对自然垄断性业务，本着政府、企业、消费者共同参与的原则建立价格协调机制，对非自然垄断性业务，通过引入竞争机制形成市场价格；第三，建立公用事业成本约束机制，通过提高效率，降低生产经营成本来有效制约公共产品或服务价格的上涨；第四，完善价格监督体制，形成多方面、多渠道、有实效的社会监督体系和价格听证会制度；最后，建立健全法制，规制行政性垄断，以保证市场和价格制定的透明度。

　　从2001年7月正式宣布取消市话初装费、农村电话初装费和附加在电话上征收的其他政府性基金项目开始，到2003年11月国家发展和改革委员会起草的《制止价格垄断行为暂行规定》正式实施，对公用事业领域垄断性行业的价格改革才刚刚起步。安徽、陕西等省市陆续出台了有关价格监督的地方性法规；广东省也已取消了水、电、气行业的增容费，并拟取消有线电视初装费。这些举措的实施，顺应了公用事业的特殊性质和发展方向，顺应了加快垄断性行业价格改革，建立监管体系的迫切要求。

　　(作者是广州市社会科学院国际问题研究所助理研究员)