关注禁改限：通过社区自治化解“禁改限”之争

　　沈小红

　　致公党北京市委秘书长、北京市政协委员

　　“政府的观念变化在很大程度上影响着决策的变化。过去政府对社会问题的管理更多依靠行政命令，现在则更加倾向于吸纳社会意见。”

　　毛寿龙

　　中国人民大学行政管理学系主任

　　“小范围的限放有一定好处。无论是小到一个社区，还是大到一个城市，当发生冲突的时候，应该尽可能通过自治的方式来解决这些问题。如果可以自治，决策单位越小越好。”

　　■访谈动机

　　元宵节过后，燃放烟花爆竹的热潮暂时告一段落。此时回头总结分析“禁改限”政策实施第一年的效果，无疑是具有其积极意义的。

　　我们试图探寻：今年的禁改限与以往单纯禁放相比有哪些不同？在差距甚大的主张背后，是否存在一个能为各方所接受并能成为公共政策制定依据的公共利益？现有政策如何平衡放与禁之间的利益需求？从放到禁，再从禁到限，什么力量在主导公共政策的变化？禁改限将何去何从？

　　“禁改限”体现进步

　　记者：“禁改限”与以往简单的“禁放”相比，有哪些不同之处？

　　沈小红：所谓“禁改限”实际是平衡了主禁和主放两派的利益。在我看来，过去所谓“禁放”也是一种“限放”，并不是按照字面上的理解，所有的地区都不允许燃放烟花爆竹，而是“禁放”的地区比较大、比较多，范围比较广。这次的“禁改限”，主要变化是规范限放的时间，对限放的地点重新划分了一下，扩大了燃放烟花爆竹的空间范围，加强了管理。从这些角度讲，现在的“禁改限”是比以前进步了。

　　记者：在争论中，有人主张放，有人主张禁；有人主张此时此地放，有人主张彼时彼地放；在“禁改限”的潮流中，也有广州、郑州等城市坚持禁放政策。在差距甚大的主张背后，是否存在能够为不同利益群体所认同的“公共利益”？

　　毛寿龙：各方利益关系比较复杂。从个人角度看，几家欢乐几家愁，有人愿意放，有人不愿意放；也有人喜欢听别人放鞭炮，而自己不敢放。所以说春节放鞭炮是一部分人的乐趣，一部分的不快。公共利益包含了所有人的利益，有些人快乐了，也就是增进了公共利益。也有些人因此产生了不快，如何让他们减少不快，也是公共利益的组成部分。

　　第二，过节是需要气氛的，而节日气氛的形成有赖于人们的集体行为。对主张放的人来说，如果过节听不到鞭炮声，就会说：噢，今年怎么没有过节的气氛啊？内心就会不舒服。所以这一部分人喜欢在鞭炮声中感受节日气氛，也是公共利益的一部分。而且作为一种民族文化，过年过节有很多习惯是必需的，比如说过年一定要回家、吃年夜饭、放鞭炮等。

　　从这几个角度来看，春节放鞭炮的现象背后是有公共利益的。

　　记者：你个人主张怎样的政策？

　　毛寿龙：我觉得还是应该允许公民放鞭炮，但同时也有很多问题需要注意。比如说鞭炮质量一定要过关，要有说明书指导人们如何安全燃放。“限放”政策还是对的，应当有所组织、有所指导。人们应该理性地去放鞭炮，放之有方。

　　政策当协调利益冲突

　　记者：以是否允许放鞭炮为例，公共利益和公共政策之间应该是什么关系？

　　毛寿龙：在主放和主禁的两派之间存在着冲突和紧张，这使得制定公共政策比较为难，并导致了公共政策的由“放”到“禁”再到“限”的演变。

　　如果节日期间燃放烟花爆竹导致的负面因素凸现，比如火灾增多、受伤人数增加，主“禁”的声音就会增强，从而导致公共政策向禁放方向发展。但如果每年春节“静悄悄”，久而久之，就使得人们感觉不是味，而且一些由燃放烟花爆竹引发的负面问题是可以避免的，所以使得支持燃放烟花爆竹的力量得以发展。前年和去年的不少地方，禁放令实际上已经失效，而且老百姓形成了一种新的快乐：警察出现就赶紧跑，警察撤退之后接着放，这个过程本身又充满了快乐和刺激，这实际对公共政策构成了极大的讽刺。所以面对这样的民情，公共政策不得不再次变化。

　　记者：公共政策的制定者如何保证政策的公共属性，而不至于使其成为牺牲部分人权利的借口？

　　毛寿龙：春节期间的鞭炮声容易给人们带来乐趣和快感，也是一部分人花钱其他人享受的东西。所以从一定程度上说，春节期间鞭炮是一种私人提供的公益物品，政府只要允许这种行为并加强管理就是了。另一方面我们也要看到，每个人的心目中春节的含义并不都一样，有人会反感放鞭炮。所以对政府来讲，民意的多元化往往给公共政策的制定形成两难。

　　小范围的限放有一定好处。无论是小到一个社区，还是大到一个城市，当发生冲突的时候，应该尽可能通过自治的方式来解决这些问题。如果可以自治，决策单位越小越好。为了体现公共利益，公共决策应该有个决策范围，应该尽可能减少冲突，尽可能不要在有冲突的决策层面做出决策，而应该在缺乏冲突的层面做出决策。

　　记者：据公安部新闻发言人介绍，一些实行“禁改限”的城市通过提高责任意识，落实各项安全管理措施，保障了烟花爆竹的安全燃放。十多年来，在燃放烟花爆竹的安全问题上是否存在夸大的因素？

　　沈小红：安全问题应该引起重视，而且怎样重视都不为过。我们必须承认，燃放烟花爆竹确实是有危险性的，即便是合格的烟花爆竹，如果在燃放时候没有按照安全要求，也会产生很多危险，更何况还存在很多不合格的烟花爆竹。所以能取得比较满意的成果，一定程度上是因为宣传到位、相关管理措施跟得上，尤其是在烟花爆竹的生产、销售、运输和燃放等环节加强了管理。

　　以前烟花爆竹燃放牵涉到众多政府部门，往往导致相关的管理跟不上。2004年我曾经就这个问题提交《关于用科学法制管理烟花爆竹的建议》，当时很多部门就本部门职责范围内的内容做出了答复。现在这方面加强了统筹协调，问题就相对容易一些了。

　　毛寿龙：与其他方面相比，烟花爆竹引起的损害是很小的。如我国每年因为

交通事故而死亡的人占万分之一，而由于燃放烟花爆竹而导致的死亡案例非常小，以至于我们都没有这方面数据。

　　记者：如果依据这样的因素制定公共政策，会带来哪些影响？

　　毛寿龙：一是要对借以制定公共政策的依据进行科学分析、听证乃至辩论，让持有不同意见的人都有机会说话，而不能轻易改变现有习惯做法。实际上公共政策的出台本身就具有两面性，在春节是否放鞭炮的问题上，禁是符合公共利益的，但放也是符合公共利益的，放也罢，收也罢，都可能出现问题。这样的决策一般会根据民情变化进行调整。经过几个轮回，会逐渐形成符合各方民意的方案。

　　记者：现有公共政策在回应现实问题方面还有哪些需要改进之处？

　　毛寿龙：就今年的情况来讲，北京市做的还是不错的。但是有些方面或许还容易引发质疑，比如说鞭炮专营专卖。鞭炮专营专卖是否有法律依据？这是否容易导致人们通过非法途径买入烟花爆竹？会不会导致价格太高甚至形成垄断价格乃至黑市的形成？这种人为制造市场的行为会不会导致不同市场主体之间的不平等对待和不正当竞争？

　　另外，这在一定程度上表明我们对市场的管理，还是针对特定对象的管理，而不是用普遍化的原则来进行管理———普遍管理的原则才是公正的，它有利于创造统一的市场经济，把分割的国内市场形成统一的大市场；也有利于提高政府的积极性，在平时加强对烟花爆竹的管理，而不至于因为北京市有自己的特殊规定和管理，其他地方就放松管理了。

　　民意是主导改革的力量

　　记者：从放到禁，再从禁到限，什么力量支撑着这样的政策变化？这样的变化是理性的还是冲动的？

　　沈小红：政府的观念变化在很大程度上影响着决策的变化。过去政府对社会问题的管理更多依靠行政命令，现在则更加倾向于吸纳社会意见。前几年由于禁放引发很多问题，导致禁而不止，为此曾经召开专门会议讨论问题的解决。我当时就参与了这样的会议，记得大家发言很踊跃，讨论很热烈。我想这种变化是很重要的。

　　毛寿龙：这样的政策变化中也是多种成分并存，冲动的成分也不排除，因为公共政策的起点之一就是这种冲动，如果没有这种冲动，公共政策也是不会出台的。在当前问题上，公共政策一般有一定的短视性，往往更加着重于解决当前的问题，但是会产生怎样的长期结果还不知道；但是在来来回回的变化中，这种长期的结果也就知道了，政策的公共性也就凸现了。

　　记者：有人认为，“禁改限”政策的思路似乎是，竖起篱笆圈起地：在有限的空间中，保护“健康弱势群体”因健康需要而更为迫切的安静权，而把篱笆外的广阔天地交给了声响娱乐权，这样的思路，把权利的层次和排序搞混了。对此怎么评价？

　　毛寿龙：这也是有道理的。只要这些人存在并主张权利，“禁放”的范围还可能扩大。如果这样的人越来越多，这个城市就会长期实现禁放。只要有不同力量的存在，就会有公共政策在不同范围内的变化。南城的人放鞭炮，北城的人是听不到的，人的权利之手不能伸得太长。所以不同人群的权利冲突是可以通过公共政策的设计来解决的；实在解决不了就进行面对面具体的讨论和交易，比如同一个小区里，放鞭炮的人可以对不放鞭炮的人说，我们要放鞭炮，请躲一躲。

　　过去我们的公共政策讨论往往不是具体面对面点对点，往往是放空炮，不具有针对性。而从公共政策的本质来讲，它应该是每个人都参与、每个人都决定而又不主导这个政策的。公共政策还应该是以民意为基础，同时吸纳很多专家的意见。因为民情是公共政策的基础，专家的专业知识则可以让我们少犯错误。

　　记者：有人认为，今年“禁改限”之所以取得较为满意的结果，也应该看到有一些非常规因素在发挥作用，比如是第一年的“禁改限”，人们相对比较谨慎，有关部门也抓得紧。并担心今后一旦放松了管理与自律，又会出现难以应对的局面。怎么看待这种担心？

　　毛寿龙：北京是一个移民城市，很多人都因为返乡而不在北京，导致这个城市一定程度上空壳化，人少了自然好管理，因此产生的问题相对较少。第二就是北京市政府下的管理工夫很大，投入的行政成本很高。但是如果长期依靠政府来管理，也的确是一个麻烦。所以我觉得还是应该去培养基层组织自主治理的精神，如果由小区自己去讨论并做出决定，向政府备案，这样可能组织成本会高一点，但管理的行政成本会低得多。政府管理有了老百姓的基础，这种管理的质量也将得到提高，不至于除夕夜晚上都睡不着觉。老百姓快乐的事情，政府不应该紧张，是吧？

　　至于人们的这种担心在我看来对公共政策是有利的。公共政策会认真对待人们的这种担心。社会公众是一个开放性群体，可以容纳各种有道理的想法。

　　沈小红：公共政策的成本是可以逐年递减的，在公民的意识不断加强的基础上，它可以成为一种自觉的行动；但是在政策实施伊始确实需要花很大的力气，所以这种高成本是容易出现的。

　　“禁改限”可能持续下去

　　记者：如何通过公共政策的建设，将取得的成果长期巩固下来？

　　毛寿龙：一套有效保障权利运作的制度是需要成本的。我想应该从几个方面着手：一是政策应该尽可能以民意为基础，向所有的民意开放，不管是支持还是反对，我们都要尊重它；二是一旦民意发生冲突，要想方设法缓解这种冲突：首先要从权利角度去看，权利主体的权利有没有对别人形成对抗性；其次，发生冲突之后有没有好的解决办法。

　　沈小红：还是要从制度上加强管理，而不是靠这种阶段性的临时措施来实现长久效果。要加强对各个职能部门的监督，加强平时对这些问题的检查，让这种临时性措施融入日常的工作中。否则很容易陷入以往禁放的怪圈：一开始很好，后来逐渐松懈，导致相关规定形同虚设。

　　记者：能否对禁改限政策今后的走向做一下预测？

　　毛寿龙：从民情角度讲，我想经过过去20多年来来回回的折腾，政策的开放性会逐步显现；如果不出现大的变化，燃放烟花爆竹的人行为没有普遍过分，这个政策反复的可能性就比较小了，尤其在移民城市。

　　沈小红：通过今年禁改限比较成功的实践，我对这个政策的未来还是很有信心的。只要相关部门把工作做细，总结以往的成败得失，将相关工作制度不断完善，这样的政策是可以持续一段时间的。（编辑：刘洋）