外埠车辆进上海、天津要收费 专家称是违法行为

　　春节自驾游者进入天津市或上海市的“碰头彩”，就是要在入城的道口处额外交纳数额不等的“进津费”或“进沪费”。

　　许多车主都感到这样的收费不合理，他们中的有些人曾寄希望于清华大学法学博士李刚，盼望由他提起的“进津费”、“进沪费”公益性诉讼能胜诉，通过法律手段废除这种收费行为，减轻车主负担。

　　但2006年2月5日，上海市卢湾区法院作出一审宣判，“进沪费”诉讼请求予以驳回，同时确定被告上海市市政工程管理局拖延履行答复义务的行为违法。

　　法律界有关人士认为，这一现象表明，我国有必要尽快确立公益性诉讼制度，以遏制垄断部门、地方政府、强势群体对公众利益的损害，维护社会公平，促进社会和谐。

　　“进津费”“进沪费”存在三大问题

　　根据天津市和上海市的有关规定，外埠车辆需要“入境缴费，出境验票，凭票过境，入境一次，收费一次。在天津市境内，三日有效，超过三日，另行缴费；在上海市境内，七日有效，超过七日，另行缴费”。

　　中国政法大学副教授王建芹认为，“进津费”“进沪费”都是强势部门利用权力，强加给广大车主和司机身上的负担，它存在三大问题：

　　一是强制收取“进津费”“进沪费”是一种行政违纪违法行为。

　　王建芹认为，天津市以地方性文件的方式向外地机动车辆强制收取通行费，可以认为是一种行政违纪违法行为。国务院办公厅2002年4月15日发布的《关于治理向机动车辆乱收费和整顿道路站点有关问题的通知》中规定：除法律法规和国务院明文规定外，任何地方、部门和单位均不得再出台新的涉及机动车辆的行政事业性收费、政府性集资和政府性基金项目；严禁将车辆通行费平摊到所有车辆并强制收取……

　　天津市的做法无论是针对本地车辆还是外地车辆，都违反了上述规范性文件的精神，因此是一种行政违纪行为。

　　同时，作为地方性政府，在全国人大和中央人民政府制定的法律法规没有明确授权的前提下出台上述收费性文件，又是一种行政违法行为。

　　二是侵害了消费者的知情权。

　　当前我国各地普遍通过引进民间、国外资金或通过银行贷款方式解决道路交通建设资金来源，同时道路通行费作为投资收益或偿还银行贷款，这符合国家相关政策，但此类收费只能限定在特定的道路区间及特定的期限之内。

　　王建芹说，《天津市贷款道路建设车辆通行费征收管理办法》和《上海市贷款道路建设车辆通行费征收管理办法》的规定非常笼统，只讲所交纳的费用用于归还本市道路、桥梁等贷款，模糊了收费道路与免费道路的界线，且这种将道路建设资金“平摊到所有车辆并强制收取”的做法，显失公平。

　　法治社会下，任何一级政府都要依照法律赋予的权限行使行政管理职责，公开、透明、依法行政是最基本的准则。就“进津费”“进沪费”事件而言，尽管受到了社会舆论的广泛质疑，但至少到目前为止，除了个别人士做出了一些解释外，还没有听到天津市、上海市权威部门就此给予的正面回应。比如，当初收取该项费用的法律依据是什么？决策程序又是如何？收费标准和收费期限是如何确定的？两年多的时间里收取的费用总额是多少，其使用是否纳入了财政预算，支出是否合理？等等。公开上述内容，不仅是政务公开和公众知情权的需要，更表明政府是一个负责任的政府和依法行政的政府。

　　三是“买路钱”凸显地域歧视。

　　在全国统一大市场的前提下，每一个城市都需要公共性投入，外地人也好、外地车辆也好，不可避免地要使用这些基础设施。如果按照收取“进津费”“进沪费”的理由推行，则还将有“入京费”、“入穗费”等等，它只能助长我国市场体系中屡见不鲜、形形色色的地方保护主义，最终破坏全国统一大市场的形成。

　　公益诉讼是治理政府行政违法的有效方式

　　王建芹认为，由于掌握公共权力，政府如果不依法行政而是利用手中的权力谋取利益，其危害性更大。

　　与“进津费”“进沪费”事件一样，现实生活中还有诸多政府行政行为明显侵犯了公民利益却长期得不到纠正的现象。有效治理这种行政权力的“乱作为”，一方面可以通过严肃党纪与政纪，切实实现依法治政；另一方面，从公民社会监督的角度，提起公益诉讼应是一种非常有效的方式。

　　所谓公益诉讼制度，是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权，对违反法律、侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的行为规范。

　　山西黄河律师事务所毛永红律师分析，与一般的诉讼相比，公益诉讼有三个特点：其一是公益性，是以个体的诉讼样本，求得公众利益的回归。如李刚提起的“进津费”“进沪费”，就是代表广大利益受到侵害的司机；其二表现在可复制性，即凡是合法权益受到侵害的人，都可成为诉讼主体；其三，目前我国公益诉讼的对象多是垄断行业。由于我国垄断行业具有特殊社会地位，容易对社会利益造成损害，因此他们频频成为公益诉讼的被告。典型的如中国政法大学法律硕士郝劲松起诉“铁老大”列车上消费不开发票等。

　　公益诉讼是为纠正公共性违法行为、保护公共利益而采取的一项司法救济措施，在发达国家已被广泛接受且形成了较为成熟的诉讼制度，但在我国尚未得到立法上的认可，成为我国诉讼体制的缺憾。

　　湖北枫园律师事务所黄诚泽撰文认为，在现实生活中，存在着大量公共利益受到侵害而得不到及时纠正的现象，如保护环境、保护国有资产、维护消费者权益等等，加之一些热心于公益事业的人士积极投身于公益性诉讼案例中，这使得我国推进公益性诉讼制度建设的时机走向成熟。

　　“进津费”“进沪费”诉讼突出公益性诉讼面临的难题

　　李刚以公民的身份，于2005年8月和2005年11月分别提起诉讼，状告天津市市政工程局和上海市市政工程局。在案件起诉和审理当中，暴露出公益性诉讼面临着四大难题：

　　原告主体资格承认难。传统的诉讼利益理论认为，只有自己的合法权益受到违法侵害的人，才能成为正当当事人，具备起诉的资格，这种标准被称为“直接利害关系原则”。

　　“直接利害关系”的出发点在于，救济是与权利相关联的，只有那些自身权利受到威胁的人才有资格获得救济，其余任何人在法律面前都没有这种必要的资格。

　　但随着社会的进步，严格的“直接利害关系原则”受到了质疑。这主要是在处理损害公共利益行为时，对受害者的救济手段和对违法者的惩罚措施十分匮乏，与危害的广泛性和严重性极不对称。

　　因此，“直接利害关系人”原则在维护公共利益领域必须加以修正，扩张当事人适用的基础，才能使更多热心民众可以参与公共利益的保护。这种扩大解释直接利害关系的理论可以成为公益诉讼制度的理论基础。

　　李刚说，在目前的法律规定条件下，他之所以能提起“进津费”“进沪费”的诉讼，是因为他本人是“进津费”规定的直接受害者，他曾于5月25日驾车到天津时，被征收了25元的“进津费”，也即符合“直接利害关系原则”，如果没有这个事实，即使发现“进津费”规定再不合理，能否提起诉讼都值得商榷。

　　案件确立难。据李刚介绍，提起“进沪费”诉讼可谓一波三折，他曾于9月27日向上海市徐汇区法院提起诉讼，要求判令上海市市政工程局公开信息，包括上海市收取贷款道路建设车辆通行费范围内的道路的投资主体情况，政府使用贷款修建道路情况，财政资金修建道路情况，已经转让专营权的道路原投资主体和使用贷款情况，同时退回所收取的20元“贷款道路建设车辆通行费”。

　　徐汇区法院于10月上旬口头通知他，此案的管辖权是上海市卢湾区法院。李刚随即向卢湾区法院提起诉讼，但卢湾区法院审理后不予立案。在不得已的情况下，李刚委托他的律师，在卢湾区法院院长接待日期间据理力争，在相关领导的关注下，卢湾区法院答应立案，但要求李刚撤消第一个即公开有关信息的诉讼要求。李刚认为，两个诉讼请求相互关联，是有机的整体，不能分开。通过多次交涉，为能尽快立案，李刚接受了法院的建议，将两个诉讼请求分开，分别提起诉讼。

　　诉讼费用承担难。李刚认为，目前的诉讼费用规则对公益诉讼的发起有抑制作用。诉讼费用是指当事人为了进行本案诉讼而支出的全部费用，包括法院费用、律师费以及其他杂费。在提起“进津费”“进沪费”的诉讼当中，他多次来往于北京和天津，还专程去了上海，并委托了律师，诉讼请求中要求退还25元或20元，这与诉讼费用相比，是杯水车薪。

　　限制被告难。李刚认为，公益性诉讼对原告来讲，精神激励可能是更为主要的，即一般人认为的“炒作”。由于我国不实行判例法，对于一个被告有效的案例，对于其他类似的行为并不能产生约束，因此个体的胜诉难以达成维护公共利益的目标。

　　上述四“难”，是建设我国公益诉讼制度的重大障碍，在司法实践中不利于公共利益的保护，亟待解决。

　　资料：

　　建立我国公益性诉讼制度的思考

　　针对“进沪费”官司宣判结果，李刚呼吁，我国应当尽快确立公益性诉讼制度，以制止此类明显的行政违法行为。

　　●尽快修改我国《行政诉讼法》和《民事诉讼法》，放宽原告的公益起诉资格。

　　我国现行两大诉讼法，《行政诉讼法》和《民事诉讼法》，对原告资格有严格限制，即“有直接利害关系”的限定，这导致公众无法直接通过启动民事诉讼或行政诉讼程序来保护国家和公共利益不受侵害。

　　因此，应该放宽原告的起诉资格，明确规定任何公民、组织不仅对侵害自己合法权益有权提起诉讼，还可以对侵害国家利益和社会公共利益的有权提起诉讼。当然，也要在立案、预审环节保证程序科学、公正、合理、有效，例如设立保证金制度，以防止原告滥用诉权。

　　●修订诉讼费的分配规定。民事公益诉讼案件的原告可以申请免收法院费用。

　　只要符合公益诉讼的条件，法院就应当在立案时免收法院费用，以彰显社会公义。民事公益诉讼的原告胜诉时，判决败诉的被告支付原告全部诉讼费用，其中已经免收的法院费用可以按照标准计算后由法院向被告收取；原告支出的律师费由被告赔偿。民事公益诉讼的原告败诉的，不承担被告的诉讼费用。如果诉讼是因为被告的违法行为引起的，即使被告胜诉，仍由被告承担原告的律师费，法院费可以考虑免收。

　　●确立国家奖励制度，以推动公益诉讼制度的兴起。

　　公益诉讼中的原告主要出于对正义的追求，对

和谐社会生活的需要。设立原告胜诉后给予一定数额的奖励制度，可以补偿原告在公益诉讼中的大量投入，有助于激发公众加入到公益诉讼的行列中，并直接有助于公益诉讼制度的正常运行。

　　●充分发挥律师作用。

　　律师因为其职业特性，容易发现权益被侵犯的问题，发现以后也有能力去诉讼，去推动问题的解决。并通过一个个公益诉讼案件推进中国宪政建设。

　　因此，在我国的法律援助体系中，不仅要涉及维护个体利益的案件，也要开始涉及公益性案件。应该设计公益诉讼法律援助制度，推动更多律师为公益而诉讼，让律师将关心弱势群体利益作为自己的责任。 （编辑：谭捷）