前沿背景

　　3月5日，刚评出的全国十大维权标兵丘建东向财政部、国家计委、民航总局就50元机场建设费问题递交行政复议申请书。丘建东称，征收此费的依据是1995年国务院办公厅转发的财政部、国家计委、民航总局《关于整顿民航机场代收各种机场建设基金的意见》；此收费行为属行政征收的一种，而行政征收的要素之一是要有立法依据。丘建东认为，该意见是 上述三个部门会商一下就出台的一个联合文件，既未经人大常委会审议，又未经国务院批复(转发不等于国务院本身的批准)，文件的合法性值得质疑。于是引发了一场颇受关注的审查“红头文件”的案件。

　　收取50元机场建设费缺乏法律依据

　　主持人：坐飞机要买机场建设费本已是司空见惯的事情，老百姓一直都对其合理性深信不疑，这已成为一种习惯意识。丘建东以“身”试法对这种习惯意识提出挑战，从而引发了公众的共鸣，应该说在深层次上反映了我国公民法治意识的进一步觉醒。

　　彭浩中(广州培正商学院法学系)：50元机场建设费不该收。其具体法律依据是：一、征收此费的依据是1995年国务院办公厅转发的财政部、国家计委、民航总局《关于整顿民航机场代收各种机场建设基金的意见》。依我国立法法有关规定，该意见属于涉及两个以上国务院部门职权范围事项的联合规章，但其变相地越过法律的规定制定征收机场建设费用。此外，即使向乘客收取机场建设费是合法的，即行政征收，也不符合行政征收的构成要件：行政征收的对象是负有法律所规定的缴纳义务的相对人；行政征收的目的是为保证国家和公共利益的需要。搭乘飞机者是消费者，而不是缴纳义务的相对人，而且无法律规定。二、从建设资金费征收的定义分析，向乘客收取机场建设费不属于建设资金费的征收。建设资金费的征收是国家通过法律确定向特定的相对人征收重点建设资金费，以此来保证国家重点建设资金不足的问题，如重点水利、电力建设项目资金费的征收，重点交通建设资金费的征收等。民航收取机场建设费，是因为建设资金不足吗？众所周知，民航系企业，其资金来源广泛，包括银行贷款、财政拨款、企业自身盈利等。三、从我国反垄断法的理论与实践来看，向乘客收取机场建设费系属行政垄断下的垄断性企业的行为。虽然我国尚未制定反垄断法，但已有有关反垄断的规范性文件。从有关反垄断的规范性文件及国外立法来看，向乘客收取机场建设费，实质是行政机关设立行政性公司，权力与利益的变相结合，以政代企；民航既是公用企业，又是依法具有独占地位的经营者，向乘客收取机场建设费正是这一垄断性的表现。

　　孙理(中国建设建材工会)：到机场乘坐飞机，要交纳机场建设费。持公款出差坐飞机的，这50元机场建设费可以报销，为个人的事坐飞机去探亲、旅游的，坐得起飞机，还会在乎50元机场建设费吗？可是，交费者不提出异议，并不等于这种收费就合理合法。理由有三：

　　一是不该向老百姓收费。时下的机场建设费是谁坐飞机谁交纳，与坐飞机者有直接关系，却与航空公司无关。而凡乘坐过长途车，在进入高速公路入口处时，均由司机交费，不再向乘客加收这笔费用，原来车票中已含此费用。那么，机场为什么不向航空公司直接收费呢？这笔费用为啥不溶入机票之内呢？是不是机场建设费放进机票内，就提高了机票价格，会影响航空公司的经济效益，航空公司不愿意呢？

　　二是航空公司不买账。机场建设费转向航空公司收，不仅会提高机票成本，降低与其它交通工具的竞争能力，而且会出现外国航空公司的机场建设费是否该收的问题。如果国外也收机场建设费，那当然没问题了，如果国外就没听说过这笔收费，怎么向外国航空公司张嘴呢？若外国航空公司不交费，国内航空公司就有一百个理由不交费。向航空公司收费不硬气，只好转嫁给坐飞机的乘客了。

　　三是不合法的乱收费应取消。究竟机场建设这笔费用由谁出呢？应该由机场使用者交纳，毫无疑问。使用者是各航空公司，由他们交纳的是机场使用费(或养护费)。而机场建设费属于乱收费之列。正确的做法是建设机场之前，可以通过国家批准的发售“机场建设债券”来集资建设，收回投资应向各使用机场的航空公司收取使用费。而向老百姓收建设费，当属不合法的乱收费，取消这类收费，势在必行。

　　王惠玲(安徽省淮北市中级法院)：消费者权益保护法规定消费者有进行公平交易的权利，经营者有不得从事不公平、不合理交易的义务，《关于整顿民航机场代收各种机场建设基金的意见》规定机场提供的格式合同收取机场建设费，损害了消费者的合法权益，这部分内容无效。这样看来意见是与法律相抵触的。说到底这都是市场经济驱动利益最大化的思想在作怪，垄断行业、垄断部门利用自己的优势地位去强迫弱小的被服务方接受显失公平的合同，以谋取最大限额的利益，并将此指导思想通过部门立法的形式合理化、权威化，实则是侵犯了消费者的权利。这些红头文件体现不出政府职能部门在履行为社会服务的职能，无论如何这都是与法律的基本精神相违背的。

　　法律的生命在于每个公民推动其实施

　　主持人：权利的实现重于权利的宣告。而要将法律宣告的书面权利变成真实鲜活的现实权利，则要靠每个公民的以身“试”法和挺身护法。在行政复议法1999年10月1日实施后不久，就发生了浙江省杭州市旺实计算机有限公司对公安部等四部局联合下发的《关于规范“网吧”经营行为加强安全管理的通知》的合法性有疑义，向国务院提请复议的案例，而将行政复议法的法律条文，变成了活生生的国务院审查“红头文件”的第一案。今年年初，河北律师乔占祥就国家计委批准铁道部春运期间火车票涨价行为的合法性，向铁道部申请行政复议，从而引起社会的广泛关注。现在，丘建东又对财政部、国家计委、民航总局《关于整顿民航机场代收各种机场建设基金的意见》的合法性提出了复议申请，这的确具有非常积极的意义。

　　袁曙宏(国家行政学院法学部教授、博士生导师)：上述现象可以说明：(1)单个的普通公民成为推动法律实施的重要力量；(2)从对特定造假、售假的公民、法人违法行为的打击上升到对行政机关违法行为的申请复议；(3)从对行政机关具体行政行为的申请复议发展到对具有普遍约束力的抽象行政行为的申请复议。

　　应当说，依据行政复议法第七条的规定，丘建东作为购买了机场建设费的消费者，已具备了作为复议申请人的主体资格。争论的焦点可能在于谁应当是被申请人？有无作为复议审查对象的具体行政行为？由于行政复议法规定对抽象行政行为申请复议必须有具体行政行为的中介，因而售机场建设费行为是否是具体行政行为，机场是否是法律、法规授权的行政主体，是否有具体行政行为的中介，就成为丘建东能否申请复议的关键。

　　我认为，如果严格按照行政复议法第七条的规定，丘建东现在不经过具体行政行为的中介，而直接对国务院有关部门或直属机构的抽象行政行为提出复议申请，似乎还有法律上难以逾越的障碍。但如果根据行政复议法第六条第一款第九项的规定，丘建东申请国务院有关部委局履行法定职责，禁止所有机场收取机场建设费，并同时申请撤销抽象行政行为，则应属于行政复议法的受案范围。

　　毋庸讳言，我国现行行政复议法对抽象行政行为的复议规定尚不完善。我们既要逐步取消具体行政行为的中介，又要逐步将复议审查对象扩大到规章甚至行政法规，还要逐步将对抽象行政行为的审查扩大到行政诉讼。

　　为了推动我国行政复议制度的健康发展，我们必须创造良好的社会环境和公民积极参与的机制。从某种角度而言，没有良好的社会环境，没有公民的积极参与，行政复议制度就会变成空中楼阁。当前，我们需要在经济体制、法治意识等方面来综合营造行政复议制度发展的肥沃土壤。

　　周陆军(中南财经政法大学法学院)：行政征收的要素之一是要有立法依据。即使收费有立法依据，是否就能直接向行政相对人征收机场建设基金？我认为，征收机场建设基金前应进行听证。目前，我国行政征收程序中尚无听证制度的规定。不过，我国行政处罚法已确立了听证制度。因此，行政处罚听证的实践可以为我们在行政征收程序中规定听证制度提供可行性经验。(本期主持人肖黎明)