由于水权交易在南水北调后将会经常碰到，同时也是南水北调按市场经济原则运作的理论根据，所以，我们有必要弄清楚水利部部长汪恕诚水权理论的基本原理。

　　水权理论是南水北调按市场经济原则运作的理论根据

　　汪恕诚说，根据水权理论，南水北调中线各个要水的城市，可以按要水量确定相应比例的股权。要得多，股权就大，资本金就得多拿。资本金就从水价逐步提高的部分中来。“确定股权就意味着花钱去买南水北调的水权。通水以后，实行两部制水价，即容量水价和计量水价——容量水价就是买了水权，用和不用都要交钱；计量水价就是用多少水交多少钱”。在这种体制下，才能真正发挥南水北调工程的效益。

　　这种机制可以促使各地都朝节水的方向努力。汪恕诚以处在黄河流域最下游的山东省为例。山东用水超过了指标，意味着超用的那部分水权是上游省份转让的，这种转让应该是有偿的。超用部分的水应该实行高价，以促使其节水。多收的水费给转让出水权的上游省份，专项用于节水。这样，上游省份也会搞节水，因为节余下来的水权留给下游省份，自身可以获得补偿。

　　他进一步解释说，“现在山东省境内用水，有的是用地下水，有的是用黄河水，有的是用天然降雨水库水。当南水北调通水后，如果不用水权的理论、不用水价的机制去调整，就会继续超采地下水，继续大量引用黄河水，而不用长江水。”

　　汪恕诚说，由于体制上的原因，计划经济时期的调水工程都程度不同地存在资源浪费问题。如果南水北调工程继续沿袭过去的模式，很可能成为新的闲置物。因此，南水北调的建设和经营管理，将按水权的理论调价，用价格杠杆抑制地下水的开采，使天然水、地下水、黄河水和长江水等各种用水水价大体协调。北方缺水城市上调水价所得的钱，将作为资本金注入南水北调工程。工程通水以后，水价可以平稳过渡。

　　汪恕诚指出，按水权的理论调节水价是一个非常重要的决策，这样很可能走出一条水利的新路子，形成国家宏观调控、公司市场运作、用水户参与管理的新体制。

　　颇有市场意识的浙江人最先想到了用水资源挣钱。新世纪初，我国国内的第一笔城市间水权交易在浙江达成。根据协议，义乌市一次投资两亿元修建供水设施，向自己上游的东阳市购买5000万立方米水资源的永久使用权，每立方米的价格是1毛钱。目前，两地的供水工程已经进入了选址和设计阶段，预计今年6月可以正式动工。

　　浙江的这次水权交易，是我国水资源改革的重要尝试。但长江流域水资源保护局吴国平认为，东阳-义乌之间的水权转让没有法律依据，与我国的水资源国家所有制相悖，其转让前提不具备，利益主体为当地政府也可商榷，转让程序也存在一定的问题。

　　吴国平在写给汪恕诚的信中就区域(包括行政区和流域)间的水权转让涉及许多法律问题谈了他自己的看法，“诚如您在去年底发表的关于水权、水市场的文章中指出的，‘水权’有水的所有权、水的使用权、水的产权等多重含义。但我认为在这几种权利之间是有层次的，而不能把它们放在一个层次上来考虑。其中最核心的是水的所有权。”吴国平说，“从民法意义上来讲，所有权是财产权的一种，它包括4项权能，即占有权、使用权、收益权、处分权。使用权只是所有权的一项权能。而水的产权问题涉及资源资产化，实际上是所有权的转化。因而不管是谈使用权，还是谈产权，都离不开所有权。”

　　他认为，我国关于水资源的所有制规定为国家所有，这就决定了水的占有、使用、收益、处分等权能的主体是国家。国家在国内法中是一个抽象的主体，它由政府、组织和居民等不同层次的主体组成。但在国际法中政府是作为国家的代表，由此可以推及水资源所有权的主体是政府，而我国是单一制国家决定了水资源的所有权的行使者只能是中央政府，而不能是地方政府。

　　他说，水资源的国家所有制同时还决定了政府可以代表全体公民对水资源实施管理和保护。“正是基于这一点，中央政府可以主导流域内地区间水的分配，可以实施跨流域和跨地区之间的调水工程，可以采取行政的、经济的等各种手段来保护、管理水资源。”吴国平提出，适度地允许水的使用权的流转，实际上是政府适应市场经济体制的水资源管理的一种经济手段，而不是目的。它的实施应与很多政策相配套。其一是有偿转让应建立在有偿使用的基础上，即水的使用权的取得如果是行政审批取得，其转让还是应该经过行政许可；但如果国家已建立了水资源有偿使用制度，已行使了使用收益权，某一主体已向国家交纳了水资源有偿使用费后才取得了水资源的使用权，则可以允许依法进行有偿转让。即有偿转让的前提是国家已建立了水资源有偿使用制度，没有这个前提则不能转让。其二是水资源的使用权的取得应与其事业相适应，国家在许可水资源的使用权时是依据事业的需要和定额管理，而不是凭空就许可水资源使用权，这样才能避免由此引起的诸如使用权垄断等一系列问题。其三，水的使用权的转让应有利于水资源的节约和保护，可转让的权利应限制在因技术和资金的投入，通过节约用水和水资源保护措施而空余下来的水量。”

　　吴国平说，世界上大多数国家都规定了水资源的公共所有制，但由于国体不同，其规定仍有差别。一些联邦制国家规定了地方所有权，如美国各州法律都宣告，其边界内的水资源为公众或州所有，涉及到联邦利益时，联邦对州际可通航水域拥有司法权；俄罗斯有关水权的规定则体现在水体的所有权中，所有制形式包括联邦所有或各州、区所有，以及市镇所有制和私人所有制。他认为，由于规定了地方所有，行政区间的水权转让就有了法律依据，而且，不管是转让方还是受让方都是市场主体而非政府。他认为，东阳和义乌之间的水权转让实际上是行政区间的水权转让，如果允许行政区间的水权转让，将引起一系列的法律问题，并直接影响到南水北调工程的实施。

　　汪恕诚认为，吴国平信中涉及水权理论的许多观点都是正确的。“水的所有权是第一位的，水的使用权转让必须在水的所有权支配下才能进行，所以水的使用权离不开水的所有权。如果离开了水的所有权而滥用水的使用权，水资源优化配置很可能走向反面，甚至出现‘水霸’。”汪恕诚说，“现在新闻报道中一些不准确的简单提法，如丰水地区把水卖给缺水地区、资源优势变为经济优势等，就很容易产生误导。”

　　汪恕诚说，作为政府，第一，要积极推进有利于水资源优化配置，提高用水效率，实现水资源可持续利用的各项改革。第二，要抓紧研究制定各种法规，正确引导改革并把改革的成果用法规的形式肯定下来。

　　水资源统一管理提上议事日程

　　中共中央十五届五中全会通过的关于“十五”规划的建议中第一次在党的重要文件中对水的管理体制改革提出了明确要求。

　　目前我国的水源工程由水利部门管；配水设施由城建部门管；污水处理由环保部门管。管水源的不管供水；管水量的不管水质；管治污的不管污水回用。每家都有执法权，每家都有审批权，每家都有收费权。这种多龙治水的水权体制是实现水利现代化和水资源优化配置的最大障碍。南水北调这样远距离跨流域调水工程的实施，使得各大流域水资源统一配置、统一管理问题、水资源开发利用过程中的产权归属和产权经营收益问题、水权的分配交换和定价问题、水市场和政府宏观调控等等水利现代化建设过程中疑点和难点不得不提上议事日程。因此，南水北调实际上已经成为深化水利改革、实现水资源优化配置的难点和关键，水资源管理体制可望有一个大的突破。

　　全球水伙伴执行秘书长莫塔杜拉博士以中国的南水北调工程为例指出，中国水资源统一管理问题已经迫在眉睫。曾在多个国家及地区的水利组织工作过的莫塔杜拉博士说，在任何时候做任何事情，都要考虑到与水资源相关联的各个方面，包括环境、经济、社会生活等诸多因素，统一管理决不是指孤立的灌溉用水、饮用水或水力发电，而是将所有这些因素综合考虑，包括水资源的开发、管理以及可持续发展意义上的利用。

　　福建省人大常委会委员陈国梁把水资源统一管理的好处归纳为六个“有利于”：有利于体现政府机构改革精简、统一、效能的原则和权责一致的原则；有利于遵循水的自然循环规律；有利于城乡社会经济的发展；有利于优化配置水资源，提高城乡供水保证率；有利于充分发挥各类水工程效益，提高用水效率；有利于建立统一的从水源建设到供水、从供水到排水、从排水到污水处理的水价体系。陈国梁认为，当前我国要重点抓好三件事：第一，国家和省都应成立水资源委员会，办公室设在水利部门，这个水资源委员会像防汛指挥部那样具有很高的权威性；第二，水法修改要同解决当前中国水问题的艰巨性和复杂性紧密结合起来，修改后的水法应该成为解决中国水问题的有力武器；第三，要把国务院在“三定”方案中赋予水利部的水资源统一管理职能真正落实。

　　所谓的水资源管理一体化，是指将水资源放在社会、经济、环境所组成的复合系统中，用综合的系统方法对水资源进行高效管理。2000年5月13日成立的上海水务局，是我国首家省级统一管理水务的机构。通过成立水务局，上海将原来市水利局、公用事业管理局、市政工程管理局等有关水的职能部门统统合并到一起，也就是将原来的那种水量与水质分开、农村和城市水事分开管理的体制，改为城市和农村的防洪、除涝、需水、供水、节水、排水、水资源保护、污水处理及回用、地下水回灌等实行一体化管理。水利部副部长敬正书对上海水利管理体制的改革给予高度评价，认为此举解决了政府部门职能交叉、政出多门、执法难等方面的问题，实现了统一规划、统一调度、统一实施取水许可、统一征收水资源费和统一管理水量水质，有利于促进水资源的开发、利用、治理、配置、节约和保护。

　　水价还有上涨空间吗？

　　《中国可持续发展水资源战略研究》总项目组组长、中国工程院钱正英院士，在2000年召开的“中国的水问题”报告会上指出，水价是水资源管理中的主要经济杠杆，对水资源的配置和管理起重要的导向作用。她认为，目前我国的水价政策极不合理，几乎与我们所不断提倡的节水、治污和统一调配水资源的战略反向而行。

　　2000年，北京等城市出台了一系列水价改革办法。但有关水利专家们认为，由于我国现行水价很不合理，水价仍然有上涨的空间。专家分析，目前我国水价的不合理集中表现在五个方面：(1)水价概念十分混乱。依照我国现行供水管理体制，规定的农业供水水价多为取水口水价，很难直接计量用水到户的水量。但是，从取水口到用户往往需经过多层管理机构。由于供水管理单位与相应各层管理机构的关系不是买卖关系，而是委托雇佣关系，这些管理机构所附加的费用原则上应当计入水价，但在实际操作中，这部分水价很难规范，水价搭车现象非常严重，是水价中最不稳定的部分。因此，实际用户水价通常是规定取水口水价的3～5倍，倘若将实际用户水价与灌区渠首水价比较，则比值更高。(2)水价定位不明确。建国以来，我国的水价实际一直属行政事业性收费概念，这种定位制约了水价的合理化。水费按照政事业性收费管理，其使用受到诸多限制，与市场概念下的经营性收费相去甚远，不利于供水业政事企职责的明晰，降低了供水业的发展机能。(3)水价的制订不适应市场经济。政策水价是供水管理部门政事企职责不分的主要原因。这一定价机制下，政府既是供水行业的运动员又是水价的裁判员，水的定价实际上是一种供水成本核算回收。水成本是一个与建设开发相关的概念，是指单位水的开发(或购买)、储存、处理、输送的成本，因此，水价应是一个综合概念，是考虑了成本、收益和社会效益的组合价格。(4)水价过于单一，水价的针对性不强。丰水地区水利工程效益不能充分发挥，相对缺水地区不适应水资源的合理有效利用，也未能体现国家对社会公益供水补偿的针对性。(5)水价分摊补偿机制不健全。由于我国的水价体系是在由计划经济向市场经济转轨过程中形成的，水利公益性耗费补偿机制和水价补偿机制都不健全，主要供水主体水管单位事权不清，成本分摊不明确，补偿渠道不畅，补偿额严重不足。

　　水价作为一种有效的经济调控杠杆，目的在于通过避免、控制并逐步消除不合理用水，以保障生存用水和基本的发展用水。按理来说，水价也应该和其他资源一样成为商品进行买卖。问题在于，由于水具有明显的社会属性，且是可再生的自然资源，不可能完全商品化，政府往往需通过供水实现其一定的政治及社会目标，政府对供水的补贴不可避免。这样，水的社会公益部分就必须剥离出来，由政府承担。因此，水价制定也就很难完全市场化。

　　尽管如此，水利专家们指出，在充分考虑国家和政府的相应政治社会目标的前提下，水价制定仍然可以融入市场运行机制。

　　专家认为，从社会分工的角度看，政府不能既是供水者又是水价制定者。政府对价格调控的关键是要理顺价格机制，政府应通过实现水务局的政事企三权明晰分离，逐步超脱于供水者角色，真正成为水价机制的规范者。

　　专家说，水权体制的核心是产权的明晰和确立(包括取水权利和条件、优先级别、旱期对策等等)，因此，政府通过水权体制的建立和推广，以及水务局管理体制政企分开等水管理措施改革，可以推动水价机制的进一步完善。针对不同地区和不同时期水资源的稀缺程度，不同级政府可以通过相应的价格补贴、投融资政策、财税信贷优惠等多种形式，对供水进行相应的合理供水补偿或者强制调整供水垄断经营的利润来调控水价。供水补偿可以从阶段上划分为成本补贴和价格补贴两大类。水的成本补贴可通过综合运用减免水资源费(税)、增加国家建设拨款、降低建设贷款利率、延长还贷期限以及减免税收等措施得以实现；水的价格补偿则可通过减免经营者的税收负担或对一定范围的用水户直接进行社会福利价格补贴或价格转移支付等方式加以实施。(本报记者茹晴)

【发表评论】【财言广进】【聊天室】【关闭窗口】