关于加强食品质量安全监督管理的思考

　　食品质量安全已经成为当前全社会关注的重要问题。2001年以来，国家质检总局开始实施食品质量安全市场准入制度，食品质量监督管理开拓了新局面。同时，我们也要清醒地看到，食品质量安全状况仍不容乐观，需要对这一领域存在的问题加以科学、深入地分析，以便质检部门进一步提高食品质量监督管理的有效性。

　　我国食品产业的特殊性加大了食品质量安全综合监督管理的难度

　　中华民族独特的饮食习惯形成了中国食品产业的独自特点———以热烹饪为主、家庭制作与工厂生产相结合。这种特点决定了中国食品质量管理的特殊难度和复杂性。

　　1．食品生产加工的原始性、简单化是影响规范食品生产秩序的重要原因。参照家庭制作方式，以小作坊加工为基础发展起来的中国传统食品业长期保留着原始加工的简单化、随意性特点。尽管随着科技发展，食品加工引进了大量先进技术和现代生产与管理理念，但是以小企业为主流、小作坊大量存在的局面却没有根本改变。据统计，食品行业中小型企业约占90％以上，尤其是传统食品业小型企业最多。这也是导致食品产业规范性较差的一个重要因素。准家庭式制作、小作坊、小食摊、小型生产企业和现代化大型食品企业并存的现状，影响着人们对食品质量管理的认识，降低了食品生产者以至消费者对食品加工质量的要求，这也是为什么人们对饮食环境和食品质量中存在的“常见”问题能够“容忍”的原因之一。

　　2．我国食品的多种供应渠道和市场形式增加了食品质量监督管理的难度。

　　中国饮食的丰富食谱和热烹调为主的食品加工方式，导致形成食品产业较长的生产链和复杂的供应链。在中国则出现多种食品市场形态和渠道：

　　第一类，生鲜食品和食品原料市场。菜、果、肉、蛋、水产品、米、谷等多种供人们生用或作食品加工的原料，基本直接源于农畜产品。这些食品原料供应以散布城乡的集贸市场为主，少量在超市销售。其质量基本取决于农业生产管理，其流通也较混乱，质量监督管理难以到位。

　　第二类，副食品市场。我们常说的“副食品”，主要指加工肉制品、乳制品、调味品、配料、饮料、糕点等，其供应渠道以超市、食品商店为主。这些产品基本都是工业产品，在《产品质量法》调整范围内，所以质量技监部门、工商部门对其监督检查较多，监管力度相对较大。但由于副食品品类多、生产工艺差异大、产品发展变化快、利润相对高，客观上形成的造假空间也较大；再加上不断更新的品种各异化、包装多样化等情况增加了群众鉴别食品质量的难度，所以在这个领域发生的假冒伪劣及质量问题较多，约占食品质量问题的60％以上。

　　第三类，主食市场。中国人所说的“主食”意指充饥需要的粮食类制品，如馒头、米饭等。这些产品除多由家庭制作外，基本以饭店加工供应为主，少量在超市出售。从目前情况看，制作主食类食品的原料存在一些突出问题，如面粉中添加剂超标、大米过量使用增光剂等，给原料加工生产领域的监管提出了新课题。

　　食品生产企业的生产能力和质保条件是保证食品质量安全的关键。但是一些地方为发展经济，放松对食品企业开业条件的审查，导致一些企业粗制滥造，甚至搞假冒伪劣。近年来，执法部门检查发现的食品造假企业大多数有正式的营业执照或其他行政审批手续。不具备保证产品质量条件的企业不经过审查就批准开业后果是严重的，一是，食品质量问题的危害难以避免；二是，质量技监部门不了解企业质量保证情况，无法从源头实施有效监督管理。不具备质量保证条件的企业开业后再取消其资质更是困难。质量技监部门没有“取缔”的法律手段，提请其他部门配合也较难落实；地方保护主义更是实施市场退出机制的主要阻力。这就导致一些造假企业屡查屡犯，成为危害市场经济秩序的主要根源。

　　国家提出从源头抓质量的要求以来，质量监督部门的工作任务有了很大变化。质量监督总体要求从揭露问题为主变为解决问题为主，从“事后算账”为主变为“事前把关”为主，特别是监督管理工作责任要求加强，这就意味着质量监督工作必须从单纯监督检查向全方位的监督管理及服务转变。质量技监工作既要扩大覆盖面，又要增加工作深度，要求提高了，工作量增大了，执法资源不足的问题尤显突出。

　　执法监督资源不足的主要表现：

　　一是信息来源不足。质量监督部门获得企业违法行为信息的方法主要是以技术检验为手段的监督检查。但是，想通过检验得到所有产品质量信息是不现实的。按照新的要求重新组织队伍，全面落实巡查工作，一时也力不从心。社会举报是另外一条重要途径，但是当前群众举报较少，相当多的消费者认为价格便宜的食品问题不值得举报。在执法部门和消费者协会受理的举报中，食品占比例就很小。再是举报的问题多数已形成后果、造成危害，信息滞后，难以满足从源头抓质量的需要。

　　二是处理食品造假问题的执法手段偏软。质量技监部门处理食品质量问题主要以《产品质量法》为法律依据。但是，由于个体业户造假成本低、产品转移快、又没有规范的账目管理，按照《产品质量法》处罚总量不大，难以“伤筋动骨”，更谈不上“倾家荡产”。这个问题在食品领域尤其突出。反而，对一些大型正规企业，一旦发生一般质量问题，处罚额度却很大。这就影响了行政执法主要目的的实现。

　　三是检验成本过高，行政拨款不足。随着物价提高，产品检验成本越来越高。一般情况下，一个批次的产品检验费用约千元左右。《产品质量法》规定，监督抽查经费由财政拨付。若省级财政每年拨款100万元，仅能安排1000批次左右的检查任务，覆盖约500个企业。用于质量监督的财力明显不足。

　　坚持实行食品生产许可证制度，积极推行食品企业开业审查

　　国务院《关于进一步加强产品质量工作若干问题的决定》明确要求“试行企业开业审查制度”。食品企业最需要实行严格的开业审查。为此，要继续抓好食品生产许可证制度。实施食品生产许可证制度，可以通过对企业质量保证能力的审查，切实增强质量把关效果。同时根据《行政许可法》的规定，加强对实行行政许可的产品企业的监督检查，从而加大发证后监督的力度。要把企业质量保证条件审查作为颁发食品企业营业执照的前置条件。在加强准入企业的日常监督管理的同时，还要落实食品质量市场退出的措施。市场退出最终要落实在工商部门吊销营业执照等措施上。为此，要着力建立质量技监部门与工商行政管理部门的联席会议制度或信息沟通制度，定期进行有关新建、改建食品企业和质量监督检查的信息交流，以利质量技监部门及时安排质量监督检查计划和工商部门及时落实吊销营业执照的措施。两个部门的工作联系应当通过立法或建立有效制度予以保证。

　　建好区域性企业质量档案，实施分类监管

　　抓好农村、街道、园区质量工作，必须及时掌握区域性经济范围内企业质量情况。因此要在建立企业质量档案的同时，建好区域质量档案。通过调查了解区域性经济问题特别是有严重质量问题甚至造假售假问题的经济区域情况，开展经常的有针对性的质量监督，避免发生社会影响严重的事件；同时针对区域性经济情况，对企业建立管理措施，分级分类实施管理。对专业性、规模化的问题及时组织进行专项治理。

　　在有限资源条件下，质量监督管理绝不能平均使用资源，必须进一步集中目标、缩小视野，以加大力度，突出实效。当前，国家质检总局对抓好重点已提出明确要求，但是基层工作落实不到位。为此，一是要加强思想教育，端正业务工作指导思想，把提高实效放到重要位置。二是要切实落实分类监管措施，抓好监管突破口。

　　实行重点监控，关键是监控点设在哪里？一是抓好重点产品。在国家提出的重点产品目录基础上，要进一步把食品作为监控重点。二是要抓好重点企业。食品质量监控的重点企业是小型企业、个体企业和城乡结合部的企业，以及产品质量控制难度较大、社会反映质量问题较严重的产品生产企业。三是要抓好重点环节。工业生产领域要把食品原材料、添加辅料作为监控重点，改变过去只对出厂产品进行监督检查的做法。流通领域要重视农产品质量监控，从农产品生产标准化工作抓起；全面加强市场流通的肉制品、乳制品等卫生监督，加强卫生防疫检查；重点加强对集贸市场和超市销售食品监督管理的力度。四是抓好重点问题。质量监督管理部门要区别对待产品内在质量问题和知识产权问题。在执法资源不足情况下，应当把解决产品内在质量问题放在首位，对涉及知识产权的问题尽量通过别的渠道解决。其他能够作为民事责任处理的问题，也尽量通过法院或社会组织来解决，不再过多占用行政机关的精力。五是要研究建立对重点监管工作的考核制度。

　　全面发挥法律效能，提高食品质量安全监管效果处理食品质量案件，一是要解决“重行政、轻刑事”问题。一些重大食品质量案件因取证难，行政处罚力度较小，难以达到惩戒目的。因此，要着重解决案件移送难的问题，加大刑事办案力度，通过追究刑事责任，严惩食品违法行为。

　　二是要重视标准化工作，重视《标准化法》等法律法规的使用。要把《标准化法》作为食品质量监督的主要法律依据。《产品质量法》与《标准化法》有着各自不同的适用范围。从立法宗旨和执法实践看，《产品质量法》主要适用于追究质量责任，也就是“事后算账”；《标准化法》更适用于规范生产经营过程，也就是“事前把关”。用好《标准化法》，有利于从源头对食品质量特别是对食品原料质量进行规范。为此，标准化法律法规要进一步完善，要强化有关生产过程中执行标准规定义务的要求及制约措施；质检部门要研究通过全面实施《标准化法》加强产品质量监督的具体措施。当前，死板地按照标准进行监督已经不适应群众对质量技监工作的要求，为此，还要研究解决建立完善适用于打假和质量监督工作需要的标准依据问题。

　　三是加强行业性质量管理工作。在侧重行政执法手段同解决质量问题的基础上，加强和完善标准贯彻和行业性质量整顿等工作。质检部门一方面要认真研究落实行业质量职能向质量技监部门转化的具体措施；一方面要注重发挥现有行业主管部门和行业协会的作用。要根据《产品质量法》有关规定提出具体要求和实施意见；要完善监督检查不合格企业后处理工作的有关规定，重新明确有关部门的职责；对行业协会的职能要求也应做到规定。对食品等重点产品要采取特殊措施，加强行业性整顿和后处理工作，并且建立责任制度进行考核。

　　四是把质量与打假行政领导责任制落实到农村、街区和经济园区。发现严重质量问题，要追究有关领导人的责任。要把教育农民放在重要地位，让群众掌握监督手段和监督主动权。

　　食品质量监督管理体制是建立社会主义市场经济体制的重要组成部分。各级政府和质量监督管理部门要认真研究解决监督管理体制建设中的问题，从法制、组织以及工作策略和方法上对原有的质量监管工作体制进行改革、完善，树立明确的战略指导思想，为完成食品质量安全监督管理任务做出努力。（本文作者为山东省质量技术监督局副局长）

　　作者：杨 复

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