重庆生猪屠宰行业大整顿：肉价上涨的背后

　　□本报记者 何海宁

　　重庆，7月1日，猪肉价格陡然上涨！

　　当天，记者在当地两家农贸市场了解到，精瘦肉每斤从7元多涨到10元，五花肉从3元多涨到了6元，就连带脂肪的猪皮也从1元多上涨到了4元。而《重庆晨报》7月2日更是报道 ，某市场原本9元1斤的里脊肉竟然卖到了15元，涨幅近70％！

　　市民一片怨言。

　　这一切，都源于一场正在开展的生猪屠宰行业大整顿。而出现如此后果，却是主导整顿工作的有关政府部门始料不及的。

　　整顿初衷

　　对于重庆来说，生猪屠宰业一直是本难念的经。“市人大年年有议案，要求整顿这个行业。”一位市政府官员告诉记者。

　　据他介绍，1998年以前重庆的生猪屠宰是“点多面广档次低”，主城区有上百个屠宰场，每个屠宰场背后有数十个作坊。“一个作坊就是一把刀一口锅，这样算起来就有上千把刀和上千口锅，卫生、环保条件差，根本谈不上监控，老百姓没法吃上放心肉。”

　　1998年，有关政府部门对生猪屠宰业搞了一次“简单的加法”——将各作坊重组并予以合法化，使得对这个行业的监控开始有了点眉目。

　　2001年，市政府又出台了《重庆市生猪定点屠宰厂(场)设置规划》(渝府发104号文件，下称“104号文件”)，提出了生猪定点屠宰的要求。“原计划两年内在主城区推行，但由于机械化屠宰场建设进度跟不上，后来推迟了。”该官员说。

　　2003年8月，国家商务部会同食品药品监管局等7部门联合召开了全国生猪屠宰市场集中整治电视电话会议，并下发了《关于加强生猪屠宰管理确保肉品安全的紧急通知》(商运发?2003?275号)，要求各地全面开展定点屠宰厂(场)清理整顿工作，确保市民吃上放心肉。

　　2004年4月，商务部又发出《关于开展全国生猪屠宰专项检查的通知》，决定在5月下旬至6月底派出督察组，对各地开展集中整治的情况进行检查。

　　在这样的背景下，重庆市政府办公厅于5月25日下发了《重庆市人民政府关于进一步规范生猪定点屠宰管理工作的补充通知》(渝府发48号文件，下称“48号文件”)，要求整顿生猪屠宰行业，让市民吃上放心肉。该文第5条规定：主城9区城市规划区范围内的手工屠宰场必须于2004年6月30日前关闭，所有手工屠宰场原取得的定点屠宰手续自2004年7月1日起一律作废。

　　然而，这份文件不仅招致了多位手工屠宰场主的强烈反弹，还令相关政府部们成了“民告官”的对象。

　　关闭之后

　　据了解，此次被关闭的手工屠宰场共有58家，其中江北区肉食品加工中心是规模最大的一家。该中心现有职工200多人，日屠宰量在1700到2000头，鲜肉销售覆盖了5个区的农贸市场。

　　这家屠宰场的营业执照、动物防疫合格证、卫生许可证和定点屠宰标志证书齐全。可一夜之间，这些“合法证书”都变成了废纸。老板杨顺木很不解：“我辛辛苦苦做了这么多年，屠宰经营权都是通过法定程序获得的。怎么一下子说变就变了？”

　　许多屠宰场主发出了同样的疑问，其中包括沙坪坝区回龙坝兴旺屠宰场老板陈兴萍。她的企业去年还曾被重庆市动物卫生检疫站认定为“重庆市放心肉工程示范屠宰场”。

　　陈兴萍说：“国家规定只要有检疫、检验两个印章和合格证书，猪肉就可以在市场上流通，市里不能凭一个文件说关就关。”

　　7月1日被强制关闭之后，杨顺木及手下200多名员工无所事事。“政府没有考虑怎么善后，只是要我们等着。”他说。

　　而与此同时，取得江北区生猪定点屠宰经营权的重庆兆隆肉食品有限公司屠宰场的4条全自动流水线开始作业了。记者在现场看到，目前这里依然是个大工地。该公司常务副总经理张鸿飞告诉记者，这家屠宰场8个月前刚开始建设，估计工期还要1年时间。所以虽然其设计年屠宰生猪120万头，但现在远远达不到这个数字。

　　供不应求的结果，自然是市场上猪肉价格飞涨。

　　“民告官”

　　杨顺木是6月4日接到《重庆市江北区人民政府关闭屠宰场决定书》的。他的屠宰场被强制关闭的理由有两条：一是不符合国家现行生猪定点屠宰场的基本条件，二是在104号文件实施后，未被审批确定为生猪定点屠宰场。

　　但杨顺木对此感到难以接受，他决定诉诸法庭要“政府解释清楚”。

　　6月24日，杨顺木向市第一中级法院提起行政诉讼，状告江北区政府，要求法庭确认区政府关闭屠宰场的决定书违法并予以撤销。

　　陈兴萍和重庆市渝北区正大畜禽有限公司总经理陈勇也于同时采取了同样的法律行动，陈兴萍还将市政府列为第二被告，要求其对48号文件的合法性进行审查。

　　目前，这3宗官司法院已经立案。

　　据了解，104号文件除确定在主城9区(除渝中区外)中原则上各设置1个生猪屠宰厂(场)外，还要求规划区范围内的屠宰厂(场)必须达到二级标准，即机械化屠宰的标准。而手工屠宰场只属于三级标准，按规定将被清理。

　　7月3日，一位市政府官员在接受记者采访时谈到，104号文件就是市政府整顿生猪屠宰行业的依据。“手工屠宰场达不到文件所定的标准。”他说，“定点不是终身制。现在城市发展了，只要你不符合法定条件就能撤，不是以前审批了就不能撤。”

　　但上述3原告的代理律师周立太却认为，104号文件和48号文件是与国务院颁布的《生猪屠宰管理条例》相抵触的。“国务院的条例和重庆市的办法，都没有规定不允许开办手工屠宰场。按照国务院的条例，只要是定点屠宰场检疫、检验合格的猪肉，都可以在市场上流通。”

　　对于104号文件制定的定点屠宰场标准，周立太也认为它是违反国家有关规定的。“国家鼓励生猪屠宰场向高级别发展，但不是说要关闭手工屠宰场。”他说，“起诉的3家屠宰场都是经过法定程序审批，获得了当地政府依法确定的定点屠宰许可的，他们的经营行为应当受到法律保护。”

　　同时，周立太还对政府关闭屠宰场的程序提出了异议。他说，《行政处罚法》规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证，听证之后才能作出处罚决定。“但关闭杨顺木的屠宰场的听证会是6月10号开的，可关闭决定书却是6月4号作出的。这严重违反了法律程序，剥夺了杨顺木的听证权，应当认定为无效。”

　　定点之争

　　104号文件出台后，重庆市的生猪屠宰业面临重新洗牌的境地。而杨顺木从2000年起就年年向江北区商委提出申办二级机械化屠宰场的申请，但每次都遭到拒绝。这让他很疑惑：“我们同意屠宰场应该向高级别发展，现在我们也有建设机械化屠宰场的能力，可为什么每次申请都得不到同意，甚至连个答复也没有？”

　　对于杨顺木的疑问，上述市政府官员没有正面回答问题，只是强调“市政府没有规定要用什么方法确定定点屠宰场。”

　　按照《重庆市生猪屠宰管理办法》的规定，申办定点屠宰场的单位和个人报所在地区县(自治县、市)商品流通行政部门即商委审批，各个区商委会同农牧、环保、卫生、规划、国土等行政部门进行选址审查，符合条件的报同级人民政府进行定点资格审批并报市商委备案。

　　2002年底，江北区商委采用招标的方式确定定点屠宰场，包括杨顺木的屠宰场在内一共有3家参加了竞标。最终重庆兆隆肉食品有限公司以400万元的价格获得了江北区10年定点屠宰经营权。

　　但杨顺木对此提出了质疑：“竞标条件要求有10年以上的生猪屠宰工龄。我已在这个行业工作16年了，可兆隆公司的老板以前是搞建筑的，他怎么有资格参加竞标？”

　　企业竞标资金的投入，最后也变成了飞涨的肉价的一部分。兆隆公司常务副总经理张鸿飞坦承：“我们的肉价肯定比手工屠宰的高。因为我们要计算环保处理设施费、固定资产投入以及竞标经营权的资金投入等等。”

　　渝北区商委也对该区定点屠宰经营权进行了招标，重庆旺峰肉业有限公司(竞标成功后才成立的)以80.4万元的价格中标。

　　然而，2004年，重庆市商委又批准华牧种业集团有限责任公司在渝北区兴建生猪定点屠宰场。这就使该区出现了两家由不同政府部门确定的定点屠宰场。

　　旺峰公司一怒之下把市商委告上了法庭，这单官司目前尚未判决。据原告代理律师称，市商委在被起诉后曾发文要求渝北区商委把80.4万元退回去，但对方不答应。

　　与江北区、渝北区相反，一些区的商委并没有把定点审批事宜公布于众。去年6月陈兴萍向沙坪坝区提出申办二级屠宰场的申请时，区商委的答复让她“吃了一惊”——该区的定点指标已给了另外一家公司。

　　程序之疑

　　除了定点屠宰场的规划和标准外，104号文件还规定“实行等级标准与市场准入挂钩的制度”，允许高级别屠宰场的肉品流向低级别屠宰场所在地区，禁止低级别屠宰场的肉品流向高级别屠宰场所在地区。据一位市政府官员介绍，这是支持机械化屠宰场发展、限制手工屠宰场生存空间的政策导向。

　　但是，这项规定的执行，却使政府部门遭遇了25宗行政官司，其原告均为陈兴萍。

　　2003年5月，陈兴萍把猪肉从沙坪坝区拉到北碚区销售，而该区的猪肉是由北龙公司的二级屠宰场提供的。北碚区工商部门认为陈兴萍是将“低级别屠宰场的肉品流向高级别屠宰场所在地区”，所以给予了没收处理。

　　陈兴萍不服，开始诉诸法庭，要求法院依法确认有关政府部门阻止她的鲜猪肉进入市场销售的行为违法，并赔偿损失。此后她屡遭没收，屡次起诉，前前后后共告了25次。

　　今年3月22日，重庆市第一中级法院判决104号文件与《动物防疫法》相抵触，确认北碚区商委、工商局等部门强制阻止陈兴萍运送鲜猪肉进入市场销售的行为违法。

　　记者从重庆市人大法制委员会了解到，今年初该委组织了一次协调会，法院、市人大财经委和内司委、市政府法制办和市商委等部门均参加了会议。会上达成了共识，认为“禁止低级别屠宰场的肉品流向高级别屠宰场所在地区”的做法违反了《动物防疫法》中关于商品流通的规定，应当给予纠正。

　　“市政府也决定出台一个新文件，对104号文件进行纠正。”市人大法工委蔡开文主任说。

　　然而，此后出台的48号文件却不是对104号文件的纠正。一位市政府官员解释说：“官司败诉，逼得48号文件作出了不情愿的修改：你不是不同意‘禁止低级别的猪肉流向高级别屠宰场所在地’吗？我们就直接关闭手工屠宰场。”

　　按照《重庆市人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的规定》第11条，市人大常委会对发现问题的规范性文件有“撤销或责成纠正”的权力。但对于陈兴萍的案件所涉文件与上位法相抵触的问题，重庆市人大法制委员会以及负责此类文件审查工作的财经委员会的负责人只是表示“尊重法院判决”。

　　“假如没有陈兴萍这个案子，是不是104号文的问题就永远没办法发现了？”周立太问道。7月2日，他向重庆市人大常委会递交了《关于请求对重庆市人民政府渝府发?2001?104号及渝府发?2004?48号文件进行审查并予以撤销的申请》。

　　据了解，政府规范性文件颁布的事先审批工作是由市政府法制办承担的。但现实的情况却是：法院判决104号文件与《动物防疫法》相抵触，是在该文件发布3年之后；48号文件是今年5月25日发布的，可7月初记者采访时，市政府法制办仍称“至今没有收到”这个文件。

　　另外，按照上述《规定》的第3条，规范性文件应在制定、发布或作出后的15日内报市人民代表大会常务委员会备案。可是，在48号文件发布38天后的7月2日，记者从重庆市人大法制委和财经委了解到，这个文件尚未送到这些部门手里。

　　尽管如此，重庆市生猪屠宰行业的整顿工作，已经根据48号文件热火朝天地展开了。