小浪底阋墙之争 风景区实行怪异的门票收费方式

　　小浪底建管局：工程是水利部门建造、管理，“没有大坝就没有一坑水”，门票理应由水利部门收取

　　孟津县、济源市：工程是国家投资兴建的，不是某个单位、部门的私产，门票当然由两岸旅游部门收取

　　外滩记者 王洪伟/河南济源、孟津报道

　　“看长江看三峡，看黄河看小浪底！”这是旅游界对中国两大江河旅游资源的评价。

　　2004年6月19日9时，随着黄河小浪底水库的明流洞、排沙洞闸门的徐启，波澜壮阔的黄河第三次调水调沙试验拉开帷幕，成千上万的国内外游客涌向小浪底，再次引发小浪底旅游高潮。

　　6月23日，《外滩画报》记者从河南洛阳驱车赶往古城西北30公里外的小浪底。一名自称叫卢巧的孟津女“讲解员”，以20元的“导游价”，带记者进入了小浪底风景区。

　　卢巧告诉记者，小浪底风景区分三大片：南边属于洛阳孟津县；北边属于河南济源市；小浪底建管局管辖的大坝附近的景点。

　　进入风景区的入口处，两个售票窗口让记者颇为犯难。在入口处的右侧树立的一块大招匾上，明确写着“小浪底风景区门票50元/人”，但紧挨招匾却并列着两个售票亭，其中一亭的侧面标着孟津县文化旅游局悬挂的“购票须知”：黄河小浪底风景区门票20元(不含A票景点)；黄河小浪底大坝游览区A票30元(含大坝、大坝公园、小浪底爱国主义展厅)。售票员说：“20元是孟津收的，30元是小浪底建管局收的。”于是，记者进入风景区不得不购买两张门票。

　　在济源方向进入小浪底风景区的北入口处，与南入口处的情形如出一辙。门票价格也是50元，不同的是其中的“20元”变成为“济源收的”；“30元”还是由小浪底建管局征收。

　　因为黄河调水调沙，按照有关部门的通告，6月15日至7月10日小浪底库区禁止游船出航，所以记者无幸登船一游被誉称“黄河小三峡”的小浪底。但记者调查发现，在景区内的洛阳小浪底中心码头、张岭码头、桐树岭码头，游船仍然大量存在，游客“登船费”从30元到80元不等。

　　门票之战

　　小浪底风景区为什么要实行这种怪异的门票收费方式？

　　小浪底水利枢纽工程1991年9月开始前期工程施工，2001年12月31日主体工程全部竣工。1997年黄河截流、1999年大坝建成后，工程周围形成的272平方公里浩瀚水域，以高峡平湖、港湾交错呈现出独特的北国江南景观。水域南北两岸的洛阳孟津县、济源市旅游业骄傲地喊出了“南有长江三峡，北有黄河三峡”的口号。

　　在小浪底运转后的短短几年间，小浪底建设管理局在库区内建起了坝后公园，在洛阳市投资建设了三星级涉外酒店——小浪底大厦；在小浪底水坝1公里处兴建了一座庭院式涉外级宾馆——小浪底宾馆。按照小浪底建管局的相关网站介绍，小浪底库存区蓄水后，建管局旅游车队曾拥有100多辆豪华旅游面包车和小轿车，还购买了“龙门号”和“太行号”两艘豪华游船，是当时黄河上、同时也是小浪底库区仅有的高档次、豪华快速旅游船。

　　与此同时，洛阳市孟津县、济源市的旅游局、交通局等部门也纷纷在小浪底建起了方便游客出行的客运码头、度假村，各自为政的小浪底风景区旅游规划风起云涌。

　　小浪底旅游资源之争由此生发。

　　1999年间，小浪底建管局设立的门票收费站与孟津县、济源市两地旅游局设立的收费站，分别一起建在了坝区的南北进口处。两地与小浪底建管局的小浪底利益之争，在门票应由谁收这个问题上突出爆发了。

　　几方多次协调难以达成一致。

　　2001年2月，由河南省政府有关方面牵头，成立了河南省黄河小浪底风景区管理委员会，对风景区的发展前景进行总体规划。2001年3月，为了协调小浪底景区各方的关系，河南省旅游局在小浪底进驻成立“河南省黄河小浪底风景区旅游管理局”，负责协调黄河小浪底风景区旅游市场管理、监督风景区规划的实施，冀望由此解决孟津、济源两地政府部门与小浪底建管局在小浪底旅游资源方面的争端。河南省政府出面协调，敲定了一个折衷方案：由一方统一收取60元门票，各方按比例分成。

　　然而缺乏互信，双方矛盾不久再度爆发。2001年，在小浪底建管局的请示下，原国家计委和水利部下文禁止在小浪底库区搞旅游，小浪底建管局下属的旅游公司及有关设备被撤消、转卖。但南北进出口收费站却仍然存在，并各收各的票。直到今年4月，统一收取60元门票的折衷结果依然不了了之。

　　今年“五一”黄金周前，经河南省长办公会议协调，决定实行A、B票制度，建管局收取30元的票价，其中比例分成是：小浪底建管局65%，孟津或济源35%，省黄河小浪底风景区旅游管理局5%；20元门票北入口由济源旅游局收取、南入口由孟津旅游局收取，比例不再分割。

　　但这种怪异的门票收费方式，在今年的“五一”黄金周期间，备受游客指责。据济源市旅游局有关人士介绍，“五一”黄金周期间，游客持他们发售的20元门票根本进不了门，在建管局设立的售票口前就被拦住了；即使买了地方的门票进了大门，但到景区内具体景点时，建管局方面的工作人员往往无故刁难。

　　2004年5月1日黄金周第一天，全国假日办的《“五一”黄金周假日旅游信息通报第1号》就披露说：多名游客多次投诉河南黄河小浪底景区。

　　实际上，“五一”黄金周期间，小浪底建管局就发现，按新确定比例执行后，他们的门票收益远远低于地方旅游部门的门票收益，于是不满又一次萌发。

　　各方利益

　　小浪底建管局认为，小浪底工程是水利部门建造，由水利部门负责管理，“没有大坝就没有一坑水”，理应由水利部门收取门票。孟津、济源的旅游部门则认为，小浪底工程是国家投资兴建的，不是某个单位、部门的私产，小浪底既然它落户河南，理应归属河南旅游资源，应由河南统一规划，由济源市、洛阳孟津县共同管理。门票自然由旅游部门收。

　　小浪底建管局局办负责接待的田育寅科长表示：“强烈反对称小浪底为‘风景区’的提法！”

　　田育寅进一步解释说：“小浪底工程从设计上就只有防洪、防凌、减淤、供水、灌溉和发电六大功能，设计和建设上都没有‘旅游’这项功能！”

　　小浪底建管局坚持必须要拥有小浪底风景区的管理权，门票最好以“建管局为6、地方为4”的比例分成，但孟津、济源方面也主张拥有小浪底风景旅游的管理权，更不同意“六 四”分成比例。

　　孟津文化旅游局副局长杨长生的看法实际上代表了孟津、济源两地政府部门的主要态度。他告诉记者，小浪底工程移民涉及河南、山西两省8个县(市)，29个乡(镇)，182个行政村,施工区和淹没区移民共计静态18.8万人，动态20万人。因为是国家级水利工程，当年对农民的补偿费用很低。为了不影响工程进度，地方政府为移民工作做了大量工作。如果小浪底是旅游业用地，那样低的补偿标准地方政府和农民肯定是不会同意。

　　河南省黄河小浪底风景区旅游管理局进驻小浪底三年多来，但协调作用不明显。济源市有关人士还毫不客气地说：“省局进驻小浪底没有起到积极作用，反而帮了不少倒忙。”河南省黄河小浪底风景区旅游管理局副局长侯世涛也向记者抱怨说：“我们是一个正处级单位，夹在三个厅级单位之间，根本没有协调力度，我们提出了不少很好的建议，但是根本没人打算听。”

　　侯世涛认为，小浪底水库设计早，当年国内旅游业还没有这么热，设计者根本没有考虑到“旅游”这一建成功能，也没有在设计里明确建成后旅游资源的管理主体，导致今天小浪底旅游资源纷争。

　　他说：“小浪底如果沿袭三峡旅游资源的管理方式，风景区由建管局管理，地方对口的旅游、文化、交通、工商、税务等部门对口监督管理风景区，这就少了不少麻烦。”

　　河南省旅游局一主要领导曾向记者表示，地方旅游部门的决心非常大，为了维护小浪底景区的整体旅游环境和河南省的旅游整体形象，必要时，他们准备放弃收取小浪底景区的门票。

　　但放弃门票收益，并不等于放弃对小浪底旅游资源的话语权。

　　如火如荼的旅游开发

　　在门票争端相持不下的同时，洛阳、孟津县、济源市甚至山西部分县市已经雄心勃勃地各自规划起自己的“小浪底旅游规划”。

　　洛阳市“十五”旅游产业发展规划把小浪底道路、码头、绿化、通讯、供电、环卫、环保、排水等基础设施建设，统统列入全市旅游业十大重点建设工程。

　　孟津县把小浪底风景区的开发建设作为全县旅游发展的龙头，近年来，该县先后投资1.5亿元,建设了大批景区道路、供水、供电、通讯等设施，也通过招商引资等方式，建立了一些森林公园、码头、度假村等。目前更大规模的景区招商引资工作正在紧锣密鼓地运作。该县设想：以小浪底风景旅游区纳入洛阳市拉大城市框架规划为契机，到“十五”末，全县接待游客量达100万人次左右，年均递增20%，全县旅游业综合收入达到1.8亿元左右，占全县GDP的5%以上。

　　孟津县旅游局副局长杨长生说：“其实地方政府看中小浪底的并不是那点门票收入，而是小浪底旅游资源对地方经济、特别是第三产业的拉动作用。”

　　济源市早在1990年代末期就成立了由市政府主要领导为负责人的济源市黄河小浪底风景管理委员会及小浪底旅游开发公司，后转设济源市黄河小浪底风景管理局，加大小浪底旅游风景区的建设和宣传力度，以致每年小浪底接待的游客，仅从济源市入口就约50万人次。

　　2001年2月，河南省政府成立河南省黄河小浪底风景区管理委员会，撇开小浪底建管局，制定出台了《黄河小浪底风景区总体规划》。规划小浪底风景区总面积1262平方公里，整个风景区被划为4个片区，13个景区，113个景点，开发观光旅游、水上体育健康娱乐游、生态旅游、文化旅游和科普旅游等项目。该规划在小浪底风景区所涉及的洛阳市、三门峡市、济源市、新安县等地，掀起了开发建设小浪底风景区的高潮。

　　山西垣曲县处于小浪底水库回水区，2000年也开通小浪底旅游线路。虽然从该县县城前往小浪底库区旅游须乘坐游艇，票价最低100元，最高150元，快艇往返最少也需要3小时，但该旅游线路依然成为该县最热门的旅游线路。

　　水利风景区的困境

　　2003年12月29日，黄河小浪底水利枢纽被国家水利部列为第三批国家水利风景区。自2000年以来，全国大约有200个水利风景区获准批建。水利风景区正在成为全国旅游景点的一支劲旅。

　　小浪底建管局有关负责人告诉记者，小浪底旅游资源争端一是缘起于最初工程设计有天然缺陷：没有明确库区旅游资源管理权属问题；二是库区跨区域(省际、市际、县际)分布。但有关水利旅游专家指出，这还不是资源纷争的根源。

　　由于历史原因，我国水管单位的水土资源、水利风景资源确权工作一直处于薄弱环节。据了解，目前，全国有不少中小水库、水电站被当地政府划转给旅游部门经营，水利部门对当地政府的这种行为尚无足够的约束能力。

　　水利部水利风景区评审委员会办公室乔世珊认为，受传统水利规划的影响，只重视水利工程的基本功能与工程效益，规划工作中，水利风景区的建设没有明确的办法可遵循，工程的综合功能不全。不少工程完工后，对风景区又重新进行规划、设计、改造，造成了人力、物力的浪费。如果在工程规划阶段，将水利风景区的功能统筹考虑进去，在工程投资增加很少的条件下，将会发挥更大的社会、经济、环境效益。

　　但是，即便解决了水利风景区的产权、管理权归属问题，还不足以根本了断跨区域水利风景区的旅游资源纷争。三峡位于重庆、湖北境内，2003年8月，湖北宜昌成功注册“高峡平湖”商标，据称，以后谁使用这一名称将向注册者付费。这无疑给“共饮长江水”的重庆形成了巨大压力，为此，重庆被迫抢注“江河歌会”商标以应对湖北方面的行动，随后不久就向国家工商管理总局正式受理重庆申报的“江河歌会”商标注册。一时间对长江三峡经营高地的争夺在相关地域间展开。

　　有关专家指出，小浪底旅游资源的争夺与重庆、宜昌关于三峡话语权的争夺如出一辙，即使济源、孟津放弃了小浪底风景区门票的收费权限，随着小浪底水利工程的全部完成，济源、洛阳孟津之间的资源争夺战在利益分配上又将以新的形式、新的内容展开。问题的核心很明白：水利部门对旅游资源的开发利用存在天然的缺陷和不足；而旅游部门对水利资源的保护、管理几乎一窍不通，如何在水利风景区的利益分配上达成双方认可的制度和机制，显得迫在眉睫。而跨区域的水利风景区的区域利益争夺战就是另外一个层面上的问题了。

　　2004年5月8日，国家水利部颁布了新的《水利风景区管理办法》，规定水利风景区管理机构(一般为水利工程管理单位或水资源管理单位)在水行政主管部门和流域管理机构统一领导下，负责水利风景区的建设、管理和保护工作；水利风景区资源规划应报地方水行政主管部门批准、报水利部备案。

　　有关专家认为，该管理办法依然偏重对水利工程的管理、保护，缺乏对水利风景区旅游资源的开发方面的规范，依然不足以平息如小浪底风景区内的旅游资源争端。

　　-背景资料

　　小浪底水利枢纽工程位于黄河中下游关节处，南靠河南省洛阳市孟津县，北依济源市，由拦河大坝、泄洪排沙系统和引水发电系统三部分组成，总投资超过420亿元。

　　拦河大坝有国内最深最厚的防渗墙；进水口由呈一字形排列的10座目前世界上最大、最集中、最复杂的进水塔组成，蔚为壮观；出水口由三个集中布置的消力塘组成，为目前世界上最大的出水口建筑物；引水发电系统是目前国内跨度和高度最大的地下式厂房之一。专家们普遍认为，小浪底水利枢纽将成为黄河流域最具潜力的旅游胜地。