市政公用行业市场化 谁来监管水价气价上涨？

　　本报记者 华威 北京报道

　　中国的城市市政公共产品开始了新一轮的涨价，包括管道煤气、天然气、工业以及居民用水的价格在全国范围内开始了大规模的调整，而这一切均伴随着中国加快市政公用行业市场化进程的脚步而来。

　　一个合理的解释是：由于历史原因以及城镇化的高速发展，我国市政公用行业存在着发展资金不足、运行效率低下的问题。必须通过引入市场竞争机制才能解决该行业的整体效益下降问题。而为了吸引非国有资金进入该领域，必须建立合理的收费制度。这些原因被建设部副部长仇保兴在9月24日在北京召开的“全国推进市政公用行业市场化会议”上再次强调。

　　而建设部城市建设司司长李东序在接受本报记者采访时更为细致地指出：“目前城市市政公用事业的产品未能充分体现商品特性，公用企业的产品和服务的价格改革滞后，缺乏科学合理的价格制定、调整机制和财政补贴机制。政府必须要对市政公用行业的产品和服务制定有吸引力的价格，以吸引外资和民间资本的进入。”

　　值得注意的是，地方政府在此次加快市政公用行业市场化进程中表现出极大的热情，而究其原因则是其取得了包括特许经营权的审批、产品定价监督等方面前所未有的权力。作为地方市政行业的出资人，地方政府同时存在吸引外界资金进入的愿望和监督价格的责任，这也对地方政府的管理能力提出了挑战。公共产品大规模涨价部分城市出现问题

　　至少从目前来看，对最近半年中到底有多少城市在管道煤气、工业以及居民用水等公共产品的价格上做出了调整，以及平均调整幅度进行完全统计难度很大。

　　记者从中国燃气网以及中国水网提供的公开资料中了解到，在管道煤气、天然气方面，包括济南、北京、上海、成都、太原均在今年作出了价格上涨调整，而且有相当数量的城市已经在去年作出涨价决定；水价格调整方面涉及城市更多，包括四个直辖市以及大约26个省份的部分城市均在过去的数月内调整了工业以及居民用水的价格，涨幅程度不一。

　　据记者了解，供水价格的调整可能还将继续，继去年国家计委、建设部等部委发布的《关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知》后，2003年底以前全国所有城市都要开征污水处理费。国家发改委和水利部联合发布的《水利工程供水价格管理办法》将在明年1月1日起正式实施。该办法实施后，水利工程供水将纳入商品价格范畴进行管理，不再作为行政事业性收费管理，预计将会进一步推动水价上涨。

　　频繁的涨价已经引发了令人担忧的问题。南京最近调整管道煤气和自来水价格的两次价格调整听证会的情况就值得注意。在6月19日南京举行的“管道煤气价格听证会”上出现了17位听证代表16∶1的否决结果，产生这样结果的主要原因在于南京市煤气总公司所提出的涨价方案过激：将居民用气由现行的每立方米0.95元上调到1.35元，涨幅高达42%。

　　该涨价方案的出台背景也值得关注。本报记者在前往南京采访时得知，南京市煤气总公司和香港中华煤气的合资协议已正式得到了商务部的批准。中华煤气行政总裁陈永坚8月20日接受记者采访时虽否认涨价的方案与合资公司没有关系，但他承认在合资谈判中向南京市政府作出了对原有职工短期不裁员的承诺，那么涨价对有着回报压力的外资公司显然是有益的。而南京市物价部门也一再表示肯定会涨价，但涨幅可能会减少。

　　8月19日，南京自来水供水价格调整听证会也出现了19名听证代表中有15名不同意提价方案的结果。南京市自来水总公司提出在今年将水价提高0.355元，并将在明年再提高0.15元的方案，而污水处理费则高达1元(青岛、长沙、南昌以及济南不到0.3元，北京、上海等也只有0.6元左右)。

　　除南京外，武汉去年7月的民用管道煤气涨价也出现问题，汉口六位市民在最近将省市两级物价局告上法庭，理由则是涨价前未召开听证会。目前该案已经在武昌区法院开庭审理，而颇有意思的是，其中3人曾在市管道煤气公司、市煤气建设公司工作过。尽快解决监管、融资两大问题

　　对于南京的听证会，建设部城市建设司司长李东序在接受本报记者采访时认为，目前发生在部分城市的不适当的大幅度涨价属于个案，并不具有普遍意义。作为主管部门，建设部主要是负责制定相关政策以及出台指导性条例，但他承认，目前价格主要依靠地方政府的自我掌握，权限可能确实过大，价格调整应该根据实际情况逐步和市场接轨，执行上有偏差的话应该立即纠正。

　　对于以上的情况，有专家认为市政行业开放显然不能——全国数百个城市的国有燃气或水务公司已经开始和外资公司合作，新的合资公司如何平衡赢利和公众利益之间的矛盾？在合资政策松动而配套的监管条例还没有完全制定的情况下，地方政府以及物价部门的监督显得极为重要。地方政府显然在其中扮演了双重角色，虽然有已经公布的公共产品价格调整必须召开听证会的要求，但并不容易严格执行，可能助长让市民买单的期望。

　　国研中心产经部副部长冯飞是9月24日召开的“全国推进市政公用行业市场化会议”上惟一对此表示关注的人士，他认为：“公共领域产品定价是成本加微利的原则，但这实际上存在一定的困难，比如成本如何界定？作为政府、居民和公共产品提供者企业来看，存在着信息不对称的问题。成本信息的完整性是由企业来掌握的，而不是政府来掌握的。特别是公共事业单位有大量的国有企业采取的是政企合一的方式，甚至有些采取垄断的方式，由于治理方面的缺陷导致了成本不合理的上涨，很难区分政策性亏损和经营性亏损。”

　　这也就是为什么诸多城市容易一次性提出大幅涨价的一个原因。冯飞认为，“针对公共领域产品的特殊性如何进行管制，可以借鉴美国的模式。美国各个州都有一个针对公共事业的管制机构，叫公共事业管理委员会(PUC)，这个委员会就负责监管各州的公共事业领域。对于中国来讲，如何来设立一个管制机构，特别是在地方政府层面设立一个适宜中国特点、同时适合当地特点的管制机构，应该是目前需要考虑的问题。”

　　这样的设想目前来看还未受到相关部门的重视，而地方政府显然没有动力去响应这样的意见。与会的一位专家告诉记者：“目前无论是地方政府还是中央主管部门的主要心思还是在引进外资的程序监管上，至少这是目前最迫切的，完善监管体制显然还需要时间。”

　　在最重要的完善外资引入的法律程序上，仇保兴表示，必须要建立健全稳定的政策，而且要使这些政策通过立法的程序成为法律强制执行。他说：“在市政公用设施建设运行管理上，我们还缺乏完善的法律法规来保护各方面的利益和明确这方面的责任。毕竟才刚开始，但我们会抓紧制定相关的法律法规。”

　　在对待回报率的问题上，仇保兴认为，“有的城市在前几年给外商以固定的回报率，这实际上破坏了市政公用设施的公平竞争机制，这是花很大的代价买回来的教训。今后投资一般不能搞固定回报率。在市场机制尚不健全和风险较大的西部城市，我们可以跟人民币汇率挂钩，因此特许经营必须按照国际的通行惯例运作，政府不能承担企业所有的经营风险。”

　　在更为具体的融资问题上，中国农业银行副行长张云表示，“银行贷款是市政公用行业除国家投资以外最重要的融资渠道，约占30%到40%，解决银行贷款的瓶颈问题，有利于公用事业市场化的推进。当前主要的问题是贷款担保方式，目前银行可以接受的担保方式主要是资产抵押，有实力的企业提供担保，但实际操作中，这些方式落实起来难度比较大，有的也是不可能的。像农行这几年给电网改造提供2500亿，这些电力企业的贷款动不动就是上百亿，根本找不到担保企业担保。现在有的企业提出了借鉴公路管理的收费权质押的做法，用于水费、电费的质押。这首先要经过立法权的批准，只有合法权解决了，银行才能更合法地接受这个手段。所以必须尽快出台相关的法规，以解决融资渠道的问题，而这点对于国有燃气以及水务集团更为迫切。”