英国的社会保障制度最早可以追溯到年的《济贫法》，当时主要表现为各种济贫自助机构和教会组织的救济贫民活动。年，英国首次通过《养老金法案》。年威廉·贝弗里奇爵士发表《社会保险及相关福利服务》，是英国社会保障体系发展的里程碑。二战以后英国逐步成为“从摇篮到坟墓”的福利国家，而养老保险体系就是福利国家的基石。

　　目前，英国已形成制度完善、机构健全，保障多层次、多支柱的养老保险体系。其中，英国私人养老计划的异军突起、后来居上最为引人注目。英国私人养老计划的崛起与其本国资本市场的大发展、金融结构变迁和经济竞争力的增强之间存在的逻辑关系，值得我们深入思考和借鉴。

　　 一、英国养老金体系的现状、结构与改革进程

　　经过几十年持续不断的变革和发展，现行的英国养老金体系主要由“三支柱”构成。第一支柱为国家养老金计划，主要包括对全体符合条件的纳税人提供的国家基本养老金和对雇员提供的与收入相关联的国家第二养老金，两者都采取现收现付制。国家基本养老金计划覆盖工作人口万人和退休人员万人，基本达到全民覆盖，有万人参加国家第二养老金计划。第二支柱的职业养老计划和第三支柱的个人养老计划统称为私人养老金计划，这两种养老保险均采取市场运作的模式，约有万人参加了职业养老计划，约万人参加了个人养老计划。国家养老金仅能保证普通职工退休后的基本生活需要，更高的退休待遇主要依靠私人养老金来满足。

　　（一）强制性、广覆盖和低水平的国家养老金

　　国家养老金本着社会福利的普遍性和公平性原则，资金分配向中低收入者倾斜，发挥着社会收入“二次分配”的功能，充分体现出政府在现代社会保障制度中的责任。

　　国家基本养老金以强制性、费率统一和全民覆盖为特征。每位符合领取条件的退休人员都可得到等额的基础年金，所需资金由国家财政、雇主和雇员强制性缴费共同负担。

　　1.筹资方式。国家基本养老保险通过征收国民保险税的方式实现，由皇家税收总署统一征收，缴费人群面向有雇主的雇员、自营职业者和没有正式职业的自愿缴纳者等群体，实行不同的缴费规则。以雇员为例，计税依据是雇员的薪金总额，其中雇主缴纳12.8%，雇员11%。国民保险税纳入国家保险基金，用于支付社会保险待遇。国家保险基金的结余资金只能存放银行或购买国债，禁止投资股票。截至年季度末，该基金累计结余亿英镑，仅占全年预计支出额的64%。随着老龄化的加剧，该基金近年来开始收不抵支。

　　2.领取养老金年龄。英国法定退休年龄为男性岁，女性岁。根据年和年立法规定，到年女性退休年龄将提高到岁，到年将退休年龄统一提高到岁。

　　3.计发办法。国家基本养老金计划规定统一的给付标准限额，并根据不同的缴费年限给予差别调整。年度，国家基本养老金为每人每周97.65英镑，或者每对夫妇156.15英镑。缴费年限达到年可领取满额基本养老金，缴费年限不足年的，领取的养老金数额相应进行差别调整。

　　4.养老金调整机制。国家基本养老金实行每年增长的调整机制，目前规定增长水平只与物价水平相挂钩。由于英国物价涨幅较缓慢，而工资增长相对较快。新的立法规定，从年起国家基本养老金增长与工资收入增长率相挂钩。

　　国家第二养老金是国家提供的与收入相关联的一项国家基本养老金附加额。第二养老金由年社会保险法案推出，在年月日以前，称为国家收入关联计划（通常称SERPS），该计划曾要求全部工薪雇员强制参加，且有最低收入的限制。为应对日益严峻的收入不平等问题，布莱尔政府在年开始实施国家第二养老金计划(通常称S2P)作为SERPS的替代，致力于为中低等收入者、特殊职业者和带有终身疾病或残疾的人提供更加优厚的补充养老保险。

　　1.覆盖范围。国家第二养老金计划的主要目标人群是中低收入者以及看护长期患病或身体残疾者的从业人员。作为国家养老金体系的一部分，它的准入门槛很低，任何已缴纳了国家基本养老金保费同时又没有参加职业养老金或个人养老金计划的雇员将自动具备享受资格。

　　2.“协议退出”。该计划设定了“协议退出”机制，明确规定，如果雇员在职业养老金计划中获得的养老金等于他们能够在SERPS计划中可能获得的最低保证养老金时，雇员可以“协议退出”SERPS计划。“协议退出”为收入较高者提供相对优惠的选择余地，引导其加入职业养老金及个人养老金计划，本人及其雇主将会享受到国民保险税缴纳的折扣与优惠。该“协议退出”目的是使国家全力帮助经济状况确实堪忧的人。

　　3.待遇计发。为了体现公平原则，也为了吸引更多低收入群体加入该计划，国家第二养老金计划的计发方式采用了与工资报酬相关联的累退制，即在缴纳基本养老金保费年数相同的情况下，按不同收入层次支付给参保人不同的养老金，而且是年收入越少，所得到的替代率水平越高。作为对弱势群体的直接照顾，国家第二养老金计划的待遇给付水平明显优于它的前身国家收入关联计划。

　　对于普通收入者，国家基本养老金和国家第二养老金形成的第一支柱的最高替代率在35%左右。作为一个完整的老、遗、残制度体系，英国国家养老金制度还包括支付某些丧偶者的丧亲福利金，以及一些不与养老保险缴费条件挂钩，由政府税收支出的补贴，如养老金补贴、对伤残者及看护者的相关津贴、冬季燃气费补助等等。

　　（二）引入私人养老金计划的历史性壮举

　　从世纪年代开始，人口老龄化加剧和经济滞涨导致发达资本主义国家政府的养老金支付压力凸显，结果不得不推行养老金私有化改革，从而拉开了全球养老金私有化改革的大潮。在发达国家中，英国政府的改革决心最大、行动最彻底。从年代的撒切尔时代到本世纪初的布莱尔执政时期，英国养老制度改革的目标取向一直紧紧围绕着养老金私有化的中心而制定的。在税收优惠政策的诱导下，通过独具匠心的“协议退出”机制，有效地降低了第一支柱的替代率水平，促使人们越来越倚重第二和第三支柱。国家基本养老保险逐步下降到维持居民基本生活需求的地位，第二、第三支柱在税收优惠政策的刺激下，由小到大，异军突起，快速成长为英国养老体系的中坚力量。

　　80年代英国养老金制度改革集中体现在年社保法案中，该法案吹响了政府力图降低公共财政养老支出并向私人部门转移养老责任的号角。1986年社保法的重大改革体现在三个方面：一是历史性地引入一个全新的“个人养老金计划”。个人养老金计划是由保险机构和其他金融机构负责设计并提供给个人选择的养老金计划，实行完全的个人积累制，政府给予最高达7.8%的税收返回。二是鼓励雇主机构设立确定缴费型（DC型）养老金计划，并为中小企业设立职业年金提供方便。同时，政府鼓励职业养老金计划从国家体制中退出，并给予较高的税收优惠。三是修订国家收入关联计划，降低国家养老金支付水平。

　　建立广覆盖的职业养老金计划，大力发展个人养老储蓄，成为当前英国政府继续养老体系改革的重点。英国议会年通过了《年养老金法案》，本法案以法律形式确立了私人养老金体系的具体改革措施，主要体现为以下两个方面：

　　一是建立更具强制性的全覆盖的职业养老金计划。自年月起，所有年收入英镑以上、年龄在岁到法定退休年龄之间、没有参加任何职业养老计划的雇员都将“自动加入”（强制性的一种委婉说法）职业养老金计划，届时雇主将缴纳雇员工资的3%，雇员本人缴纳4%，政府以税收让利的形式计入1%，合计8%的缴费注入雇员的个人账户，组成强制性的养老金的第二支柱。

　　二是第三支柱的个人养老金逐步向第二支柱的职业养老金靠拢。第二支柱、第三支柱的养老金缴费者均可以自年起加入国家职业储蓄信托(NEST)，通过该信托的投资获取回报。NEST为国家资助的低成本养老金储蓄计划——来管理最少一个人的职业养老金计划，预计未来有多达万家的中小企业参与，覆盖万私营企业的雇员。NEST管理年费率远低于目前的私人养老金和寿险养老金。届时第三支柱的个人养老金会更多地和第二支柱的职业年金融合，统一使用NEST平台，共同构成英国养老金体系的主体。

　　（三）英国私人养老金体系的现状

　　英国的私人养老金包括由私人或公共雇主机构提供的职业养老金计划和由保险公司或其他金融中介机构提供的个人养老金计划。

　　图：英国私人养老金体系结构图

 

　　资料来源：Office for National Statistics

　　职业年金计划主要包括确定收益型(DB型)、确定缴费型(DC型)和二者混合型(Hybrid Plan)三种类型。截至年月末，这三种类型所覆盖的人数分别是万、万、万，计划数量则分别为个、个、个。英国公共部门的雇员参加的职业养老金基本上全部为DB型计划，近年来大半企业的DB型养老计划已经对新加入雇员关闭，预计到年“养老金法案”开始实施之后，所有企业的新雇员都只能选择参加DC型计划，贯彻“老人老办法，新人新办法”的原则。截至年底，英国职业养老金资产高达1.5万亿英镑，资产规模在全球仅次于美国，其中DB型年金计划资产占三分之二。

　　英国政府对职业年金计划提供税收优惠，采用EET税收模式，即缴费和投资阶段免税、领取阶段缴税。职业养老金计划必须在英国皇家税务及海关总署注册，以获得减税资格。职业年金缴费有一定的免税额度要求，当前可免税的一生养老金资产总市值不能超过万英镑（年月日起实施），在这一上限内，缴费可以是雇员工资的100%，年度养老金缴费免税上限为每年24.5万英镑。在基金管理方面，职业年金必须以信托基金形式设立，受托人需为所有计划成员的利益考虑，任何违法行为都将面临重罪，1/3受托人是由计划成员提名选举的。年金受托人具有充分自由的资产配置和投资选择的空间。英国政府对私人年金的投资监管实行“审慎人原则”，不设股票投资的上限。

　　个人养老金计划是一种由个人从选定的保险公司参加的DC型计划（此种与职业年金的DC型计划相比，是合同式的），其主要向众多中小企业、大量个体工商业者、自雇人士和非常规就业者。英国法律规定，没有为雇员提供职业年金计划的雇主必须与一家或多家保险公司达成协议，使其雇员能够参加这样的计划。个人也可不经雇主而直接参加保险公司提供的DC型计划。目前英国大约有万雇员加入了DC型的个人养老金计划。

　　二、养老金制度改革促进了英国资本市场的大发展

　　私人养老金是英国资本市场上最大的境内资金来源。2008年末，保险公司和养老基金分列英国股票市场前两大的境内投资者，持股市值占总市值的比例分别为13.4%和12.8%。实际上，私人养老金还是保险公司投资的主要资金来源。以为例，在英国私人养老金高达1.9万亿英镑的总资产中，通过保险公司管理的个人养老金规模就达到0.87万亿英镑。如果考虑到保险投资中的养老资金，则私人养老金就成为英国资本市场上最大的境内资金供给者。上世纪80-90年代，养老基金连续十几年位居英国资本市场上最大的投资者。近年来私人养老金每年新增的净缴费额近千亿英镑，已成为资本市场上稳定的增量资金来源。

　　图：英国股市前四大投资者的持股市值占总市值的比例

 

　　资料来源：Investment by Insurance Companies， Pension Funds and Trusts， Office for National Statistics

　　养老基金发挥着中长期资金“转换器”的作用，有效地将居民储蓄引向实体经济。相对于个人投资者和共同基金，养老金持有更高比例的长期资产。年底，在英国私人养老金资产组合中，长期投资占比高达85%，长期投资主要包括公司股票、公司债券、公共债券和不动产等资产类别。养老资金偏好长期投资可以用其资金性质和资金规模来解释，它可以通过更加多元化的资产配置和更长的持有期限，来降低资产组合的短期波动风险和非系统性风险，并因此获得更高的收益率。而个人投资者和共同基金的资金期限都较短。

　　图3:英国职业年金的资产配置结构

 

　　资料来源：Investment by Insurance Companies， Pension Funds and Trusts， Office for National Statistics。

　　注：“其它长期投资”包括不动产、私募股权和风险投资基金等资产类别。

　　私人养老金不断增加“另类资产”的配置比重，其更加多元化的投资结构推动了多层次资本市场的发展。近年以来，英国私人养老金不断增加中小盘股票、不动产、私募股权、风险投资基金、新兴市场和量化投资等另类资产的投资比例。年底，“另类资产”占养老金资产的比例高达15%。同时，伴随着养老金另类投资的增加，其投资收益的波动性随之加大，进而又推动了养老金对各种衍生产品等风险规避工具的需求。另外，在英国资本市场上，养老资金还是超长期国债（年和年国债）和通胀指数挂钩国债的最主要需求者。

　　除了推动资本市场“量的扩张”，养老基金还会助推资本市场发生“质的改变”。作为居民的养老钱，养老基金对更加完善的资本市场制度建设起到了巨大的促进效应，包括更好的会计、审计、经纪和信息披露等机制。养老基金控制金融风险以及其长期投资行为都有利于降低股票市场的波动性。英国和美国是全球资本市场中公司治理制度最好的国家，这与它们市场上“一股独大”的养老基金投资有着莫大关系。

　　三、养老金制度改革提升了英国经济的竞争力

　　从国际比较的角度来看，英国国家养老金的财政支付一直处于较低水平，年代以来的养老金制度改革功不可没。2000年，英国养老金的财政支出只占GDP的5.5%，远远低于其他欧洲国家。根据国际货币基金组织(微博)的预测，在西方七国中，英国是唯一从1990-2050年间公共养老金支出占GDP的比重出现下降的国家，而同期德国、法国和意大利公共养老金占GDP的比重都增加了个百分点以上。从这个角度来看，英国在解决人口老龄化带来的养老保险压力方面走在发达国家的前列。英国养老金改革在减轻了政府的财政负担、增强了个人养老责任的同时，得益于私人养老金在全球范围内投资带来的良好收益，英国人口老龄化风险在资本市场上也得到了有效化解。

　　英国养老制度的市场化改革激励了居民家庭的储蓄动机，并切实增加了居民储蓄额，为长期的资本形成和实体经济增长聚集了潜在动能。英国是一个高度发达的消费型社会，完备的社会保障体系是造成中低收入家庭储蓄动机较弱的原因之一。英国养老体系不断进行的历史性变革，正在逐步改变人们对于存款的态度，政府政策鼓励并扶持居民储蓄，引导居民有意识地为退休而进行更为长期的储蓄。尤其是个人养老金计划的推出激励了居民家庭的储蓄动机，增加了“新”的储蓄，个人养老金计划之所以能够产生储蓄效应是因为该计划享有税收优惠待遇，促使了家庭不断将其它家庭资产转向长期储蓄。

　　英国养老制度的市场化改革还提高了劳动力市场的弹性。英国对私人养老金计划设置多项选择，目的之一是为劳动力灵活选择职业、行业减少障碍，推动劳动力在市场上自由流动。养老金计划主要通过它所积累的养老金权益的“便携性”强弱来影响劳动力市场弹性。英国增强劳动力市场流动性的政策导向集中体现在DC型职业养老金计划和个人养老金计划上。英国家庭调查机构对居民家庭养老金状况的调查结果，也证明了个人养老金计划成员的流动性远高于其它类型养老金计划。劳动力市场弹性增强使人力资本和实物资本的利用率都有所提高，社会生产力得到更好的利用，有利于国民经济产出的提高。

　　四、英国养老金制度改革的经验与启示

　　英国养老金制度改革，是全球范围内应对经济全球化和养老保险制度财政危机而出现的改革浪潮的一部分，了解英国养老保障体系建设的现实状况与经验教训，对我国完善养老保险制度具有一定的借鉴与启示。

　　（一）注兼顾公平与效率，以社会经济协调发展作为改革的主要目标。

　　英国的养老金制度改革是“理性的市场化”，它注重效率，尽量发挥个人在养老金制度中的作用。但在发展私人养老金的同时，并没有放松对公平的关注。政府每年把国民收入的1%投入到国民养老保险基金中，专门用于贫困人口收入补助，同时扩大国家基本养老金的享受范围，完善养老金调整机制，建立养老金津贴制度，改革国家第二养老金以及“养老金保护基金”的出台等均惠及社会各个阶层，尤其是低收入者，从而对整个社会的协调发展发挥了重要作用。

　　（二）加强养老保险的调查研究和政府立法。

　　英国养老金制度非常全面，也相当复杂，改革的难度非常大，但从其发展轨迹看，改革不断进行，并且以法律的形式予以确定。从年通过的社会保险法案开始，英国已就养老保险出台了十几个法案。每增加一个保障项目或出台一个新的制度，要经过反复论证和调查研究，然后再进行立法实施，立法对制度的变革起到重要的法律保障作用。目前，英国已出台《年养老金法案》和《年养老金法案》，真正执行从年开始。应该说立法先行是英国养老金制度的重要特点。

　　（三）坚持发展缴费确定型（DC）企业年金。

　　从英国职业年金发展的实践中看，由于待遇确定型（DB）计划的缺陷，越来越多的雇主已不再采用DB型计划，或者已不再接纳新的DB型计划成员，所有新设立的计划均为DC型。并且，越来越多的DB型计划由于公司破产或资金原因已发生了资不抵债的情况，为此，英国政府专门设立了养老金保护基金用于接管破产的DB型计划。由此可见，即使作为私人养老金，英国政府也要花费大量的力气去弥补这一制度的不良后果，DB型计划走向衰败并至退出历史舞台是不可逆转的趋势。

　　（四）明确政府对私人养老金管理的定位。

　　英国私人养老金的筹资、管理、投资等工作，均为市场化运作。政府通过法案设立系列机构，将工作重点放在为私人养老金提供严密的监管、为破产DB型计划提供补偿金、为存在纠纷的计划成员提供咨询和仲裁服务。特别是近年来英国政府出台的一系列配套的规章和规范性文件实现了对养老金管理工作的全方位指导和监督，非常有效。

　　（五）政府优惠政策是促进私人养老金发展的关键。

　　在设计职业年金从国家体制“协议退出”机制、引进“个人养老金计划”、推动中小企业年金计划、扶植个人养老储蓄账户等制度改革过程中，英国政府均为雇主和雇员提供了很高的税收优惠政策。政府对私人养老计划实行EET税收模式，以最大化参与者的利益。为激发居民参加私人养老计划的热情，政府还资助建立了更低成本的国家职业储蓄信托作为私人养老计划统一的管理平台。（田向阳 张磊 作者供职于证监会证券研究中心)

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