暂避财政悬崖

　　以政治妥协仓促避开悬崖所带来的安慰注定短暂，美国经济结构性暗礁已若隐若现

　　美国2012年圣诞季。在距华盛顿杜邦环岛不远的Q街深宅院落，从各地赶来的共和党人苏珊一家，穿梭于圣诞彩饰与精美食物间，团聚的欢愉不免因“财政悬崖”而抹上一层阴影。

　　所谓“财政悬崖”，是指由增税和预算开支减少等破坏性因素叠加而成财政紧缩困局。如果把“财政悬崖”冗长的解释压缩成一句话，就是美国联邦财政“来得太迅速的过度紧缩”。不管“悬崖”是否比“财政坡/山”更确切，若没有紧急的对冲性政策干预，美国经济衰退、失业率攀升和金融市场动荡，将随之而来。可想而知，美国上下对此问题的牵肠挂肚。

　　白宫和国会之间的预算谈判起起落落，逼向2013年新年。1月1日是减税政策和政府节支措施自动到期生效日。精干而富有魅力的苏珊，是一家专门从事政府关系公司的CEO，在她看来，美国如果跌落财政悬崖，行政部门的日常运行会变得不畅。

　　苏珊的妹妹也有职业上的担忧，近来美国国防及其他方面的支出已有小幅压缩迹象，而她的生意恰巧与国防部的预算相关。有参议员声称，在国防预算上的削减，才是以最少代价获得最大收益的明智做法。

　　苏珊一家紧密关注事态进展。和差不多90%的美国人一样，苏珊一家人的税负将会增加。她们更关心预算谈判的核心议题——高税率门槛之争，增税筹码到底定格在每年收入25万美元，还是40万美元，抑或100万美元，会大大影响她们的收入计算方程式。

　　“对于财政悬崖的谈判，本来是双方互相妥协的事，怎么现在就没有了减支的具体说法，完全就是增税了？” 苏珊对《财经》记者抱怨道。

　　这样的不满从Q街漫延出来，与美国各地的异议汇聚在一起，在国会山上放大。苏珊的不满折射了共和党与民主党、国会与白宫的分歧，这种分歧使双方拉锯不止。

　　2012年11月10日，奥巴马要求美国国会两党领导人就“财政悬崖”问题与他进行会谈，但争议一直持续到2013年新年钟声敲响，一度使美国在技术层面跌落“财政悬崖”。

　　几经周折，2013年1月1日晚，美国国会众议院投票通过了21小时前在参议院通过的解决财政悬崖议案，奥巴马随后表示，他会签署该议案。至此，美国又一次通过政治妥协仓促地避开了财政悬崖，但短暂的安慰背后，是美国经济结构性问题的长痛进一步显现。

　　轮番上场的“政治戏院”

　　共和党占多数的美国国会众议院，有意无意将“财政悬崖”催生成一出政治折子戏。

　　获选连任给奥巴马以新的自信，他愿意着手解决这一紧迫要务。

　　在财政问题上，共和党和民主党互筑堡垒，分界线就是增税和减支的幅度。

　　奥巴马反对大幅削减社会福利开支，并坚持认为，双方在避免“财政悬崖”方面达成的任何协议，都要包括向富人加税的内容；大多数共和党人希望小布什政府时期的减税举措全盘延期，而博纳在这方面做出重大妥协，同意对年收入过百万美元的阶层增税。博纳的举动换来了民主党将增税门槛从年收入25万美元提高到40万美元。

　　2012年12月下旬，博纳推出“B计划”之际，形势急转直下。这一方案延续了针对年收入不足百万美元者实行优惠税率的措施，并永久解决替代最低税额问题。这一方案本要通过众议院投票决定，后因反对增税的众议院共和党议员和“茶党”保守势力联手施压，促其早夭。

　　对美国国会政治僵局有切肤之痛的白宫经济顾问委员会前主席奥斯坦·古尔斯比在2011年6月辞去行政职务，回到芝加哥大学任教。他对《财经》记者说，难以预见财政悬崖会比2011年夏天有什么大变化——美国当时经历了债务上限风波。“华盛顿就是这样。每个人的要求都只能满足三分之一，我们等啊等，直到要爆发一场危机，然后再回过头来做我们一直以来在说的事。”古尔斯比说。

　　经济好转和大选连任，令奥巴马更加强硬，他面对的第112届美国国会，是历史上最没有效率的美国立法机构——它在数十年中通过的法案最少。最后摊牌过程中，美国参议院开始领跑，在2012年12月29日延至深夜的会议之后，连续的马拉松式会议一直开到2013年1月1日凌晨2时。

　　副总统拜登最后时刻出马，2012年12月31日晚向参议院兜售妥协方案，这个急救方案以89∶8的表决结果通过，美国在技术上跌落财政悬崖2小时后，抓住了救命稻草。

　　这一方案实现了奥巴马竞选时向富人增税的诺言：自2013年起，美国将向个人年收入高于40万美元或家庭年收入高于45万美元的富有人群增税，其个人收入所得税税率将从现行的35%上调至39.6%，是美国近20年来首次上调个人所得税税率，遗产税税率则从35%调高至40%。方案恢复对个人年收入超过25万美元或家庭年收入超过30万美元人群所享受的税收抵免额度的限制，而美国所有工薪阶层享受了两年的薪资税减税优惠也宣告结束。

　　令苏珊等共和党人耿耿于怀的政府开支问题，则被当做皮球，踢到两个月以后再解决。

　　这是一份令两党都颇为不满的协议，人们的第二道心理防线移至1月3日中午，新一届国会班子将宣誓就职，这是财政悬崖危机真正的最后期限。

　　所有的焦虑，集中在充满不确定性的众议院。美式剧情的悬念和峰回路转，在这场政治戏剧中再次上演。2013年1月1日晚11时，美国国会众议院以257票赞成、167票反对的表决结果完成了部分解决“财政悬崖”危机的立法。在236名众议院共和党议员中，有151人投了反对票。

　　跌落悬崖的杀伤力

　　如果美国真的从“财政悬崖”跌落，全球将为之震动。

　　国际货币基金组织[微博](IMF)总裁拉加德[微博]警告说，美国应开展“全面”“平衡”的中长期财政改革并减少财政赤字。如果美国经济增幅因财政悬崖而下降2个百分点，墨西哥和加拿大的经济增幅很可能随之减少1个百分点，虽然欧洲和日本受到的影响会相对小一些。

　　古尔斯比做横向比较时说，2013年如果美国跌落悬崖，其所带来的财政困难要比欧洲经历的任何财政紧缩都大很多。从规模上看，它的负面意义影响力，比美国刺激计划大2.5倍，这使得美国未来半年充满困顿。

　　美国国会预算办公室2012年11月的报告说，如果国会不能阻止“财政悬崖”出现，2013年美国实际国内生产总值将下降0.5个百分点，到2013年底，美国失业率将升至9.1%。上半年美国经济的年化增长率将为负1.3%，美国将损失多达3400万份工作。

　　而在博弈阶段，各方的分歧之处在于，财政悬崖所带来的伤害的紧迫性。乐观者会引用国会预算办公室的另一段话：即使跌落悬崖，2013年下半年美国经济增速将反弹到2.3%；对于最后期限，潜意识里美国人不自觉划出的底线是，临时过渡方案会在第一轮期限到期后延长美国财政部的融资；而出于打政治牌的策略，增税方案难以一蹴而就，这自然会使2013年1月初众议院投票支持减税方案的可能性增大。

　　悲观者如美国企业研究所驻院学者约翰·马金，则批评国会预算办公室过于保守。

　　在他看来，美国跌落财政悬崖带来的财政支出下降，将从2013年1月起的18个月里导致美国经济预期增长量减少约1万亿美元，约占这段时期美国GDP的6.3%，若按主流对美国经济增长率为2%的标准来看，美国跌落“财政悬崖”将导致2013年美国经济出现2.2%的负增长。

　　对美国民众而言，宏观经济可以不谈，但个人收入和生活会受影响。若无新协议，2012年底，美国各种联邦减税和优惠到期，苏珊和其他美国人一起，每年一共要多交5360亿美元的税。而苏珊所在的富有阶层并不是受影响最大的，美国中产阶级损失会比较惨重。

　　经济学家们还提醒，农产品和奶产品的补贴也有一个过期“悬崖”，那时食物价格会上涨，普通美国家庭的日子将更为不易。政府服务从农业到执法甚至到天气预报都会缩水；一些联邦雇员将会休假甚至被解雇，一些公司将会失去政府项目。

　　2012年底，《纽约时报》社论指出，若没有协议达成，意味着平均每周290美元的联邦失业津贴的终结，约200万人将被即刻切断这笔津贴，而近100万人在2013年一季度将失去这笔钱，好消息是失业救济金的发放政策最终得以延长。

　　这也意味着削减2%工资税法案的到期，这一法案在过去两年中令1.25亿户家庭的税收得以削减，现在的终止则将给那些一年赚5万美元的典型美国家庭每年增加近1000美元的负担。这同样意味着，自2009年起颁布的、给低收入工人家庭税收抵免改进及那些负担大学学费的中低收入家庭税收抵免的结束。如果税收抵免被削减，2013年约有2500万美国人将失去每年平均1000美元的福利，约800万儿童陷入贫困。

　　在减支方面，国会“超级委员会”未能在2011年达成新的减赤方案，当年债务上限谈判中确定的、自2013年起十年内减少1.2万亿美元政府开支的安排，将自动生效。这1.2万亿美元会以每年1100亿美元的速度被削减。这相当于8%的年度预算、9%的五角大楼开支，只有社会保障支出、医疗保险支出、军人的薪酬、退休金支出、退伍兵福利支出等不受影响。

　　脆弱的复苏惧紧缩

　　财政悬崖议案出炉后，人们发现，它是一场关于税收公平而非联邦支出结论的议案。后者的取舍定论在2013年2月末，那时自动支出削减的细节会定论这项财政悬崖议案成功与否。巧合的是，这与美国财政部向国会寻求提高政府债务上限重合。威胁潜伏在新的不安中。

　　在一些经济学家眼中，即使美国没有跌落财政悬崖，也在跌落经济悬崖。

　　为审计师、监管机构和金融专业人士提供咨询服务的机构风险分析(IRA)公司联合创始人克里斯·维伦对《财经》记者说，公共部门的财政政策已经在收紧，资本支出在下降，需求的经济等式很虚弱，国会和美联储事实上在把美国经济赶上通缩的方向。

　　这听起来似乎有些刺耳，但事实是，美国经济复苏不温不火，只是最近出现一些良性变化。2012年前三个季度，美国经济同比增速分别是1.9%、1.3%和2.7%，自2009年中期从大衰退中走出来，美国经济已连续13个季度保持增长。

　　美国联邦储蓄委员会前理事、布什总统经济顾问委员会成员、芝加哥大学布斯商学院经济学教授兰德尔·克罗兹纳指出，美国房地产市场已触底回升，交易量、新开工量和房价都开始上升。逐步回暖的房地产市场对整体经济的影响，正在从负面拖累变成积极贡献。美国住房抵押贷款巨头房地美公司的报告显示，在2012年上半年1.7%的经济增速中，房地产业贡献了0.3个百分点，预计下半年将继续发挥正面作用。

　　渣打银行[微博]的年度报告指出，受股市和房价上涨推动，美国家庭财富持续上升，三季度已逼近五年来的高点，而家庭债务则一直处于下降通道。财富的增长和负债的减少将有利于个人消费的扩张，美国的消费者信心指数也在不断提升。

　　由于贷款损失拨备减少和非利息收入增加，美国银行业盈利状况显著改善，兰德尔·克罗兹纳说，金融系统在逐步修复，随着信贷需求增加，银行放贷也会更积极。

　　由此，美联储前副主席、美国全国财政责任和改革委员会成员艾利斯·瑞夫林认为，经济增长和就业增加，显然要在2013年提速，低利率、低通胀、低能源价格和房地产回暖等迹象，都预示着前景可能更美好。

　　“这时最可怕的错误是，被这些正面迹象冲昏了头脑，下一剂财政紧缩的猛药；另一个错误是，政治决策程序的失灵，会使美国不能通过这道人为设置的障碍，这会损害消费者和投资者及金融市场的信心，无论在美国还是全球其他地方。”她警告说。

　　作为印证，自2012年三季度以来，美国的“财政悬崖”一直困扰着全球金融市场，临近最后大限时，市场显现出不安情绪，道指跌破13000点整数关口。大盘在12月28日当周连续五个交易日走低，全周道指下跌1.9%，标普500指数下跌1.9%，纳指下跌2%。财政悬崖也导致美国2012年12月消费者信心指数下滑，美国谘商会公布的数据显示，美国2012年12月消费者信心指数从逾四年半高位急速降至65.1，创2011年年8月以来最低。

　　兰德尔·克罗兹纳对《财经》记者说，这显然不是美国第一次被推到财政困境边缘，最近的一次，是一年前债务上限谈判，对美国重要的是，提高财政的可持续性。

　　美国财政平衡路漫长

　　美国并非一步走上“财政悬崖”险境。

　　中国进出口银行行长顾问、首席经济学家王建业对《财经》记者说，几年前，在美、欧之间以及美国内部，就在财政紧缩还是经济增长之间展开了一场政策辩论。如果这场辩论有什么共识，那就是短期内应尽量减小财政紧缩对总需求或经济增长的压力，为结构性改革争取时间。同时通过立法程序、制度改革，明确中、长期调整的措施和路径，恢复债务可持续性。

　　次贷危机至今四年，发达国家步入危机后“中长期”。但这些国家的结构性痼疾犹在，有的还在恶化，这是当年提出短期总需求调节理论的凯恩斯所始料不及的。凯恩斯更没有考虑到西方议会民主制度、政治周期等，对福利社会制度、公共债务以及长期经济增长的影响。

　　眼下，美国面临的挑战是重塑财政的中长期方案。这不同于“二战”后美国债台高筑之际的烦扰。那时有上世纪五六十年代经济繁荣庇佑，加上通货膨胀，美国债务负担到60年代末到70年代大幅下降，债务余额占GDP之比，从120%左右降到40%多。现在虽然债务余额占GDP的比重是100%，但无法指望通过经济增长和通货膨胀来稀释。

　　王建业说，发达国家面临着结构性失衡，突出地表现在政府支出尤其是福利支出与税收制度的矛盾，也包括劳动力市场、房地产业、金融制度的缺陷。这些结构性痼疾的表现形式是巨额、不可持续的债务。

　　2012年10月，美国财政部公布的联邦政府2012财年赤字为1.089万亿美元，略小于前一个财年水平，但依然是美国连续第四个财年，有超过1万亿美元的预算赤字。

　　2012－2013财政年度，美国联邦税收收入预计会增加19.63%，支出下降0.25%。就收支占GDP的比重而言，美国2012－2013财年的预算收支变化会导致税收收入在2013年度占GDP的比重是18.4%，高于美国在近些年的平均税收收入占GDP的比重，而联邦政府支出削减到占同期GDP的22.4%，尽管后者要高于21%的历史平均水平。

　　削减赤字是国会与白宫的共识，但是具体计划却是僵局。在减税人群和政府开支的调整上，民主党和共和党争吵不休。两党背后是一个日益分化且前后矛盾的美国。民主党主张终止富裕人群所享受的税务优惠，以增加政府收入，仅为年收入25万美元以下的中低收入人群提供减税政策；共和党主张减税政策全盘延长。在削减开支方面，民主党重视社会福利，竭力保卫奥巴马全面医疗改革；共和党强调保住国防开支，反对政府背上全面医保包袱。

　　在理论上，“财政悬崖”的解决相当简单，但这需要进行制度变革，而改革要进行利益的重新分配，因而注定是痛苦的。

　　美国前财政部长保尔森对《财经》记者说， 2013年美国必须做更重要的改变， 医疗保健和医疗补助等福利支出和社会安全体系已不可支撑，必须推出新的征税方案。

　　王建业指出，在美国目前决策机制下，这些改革很难形成和实施。西方式的议会民主有纵容民粹主义的倾向，客观上形成福利只能增不能减、税收只能减不能增、投票的一代透支子孙后代的局面。

　　改革动力只能来自外部，比如，靠重大危机倒逼。在王建业看来，这就是爱尔兰、葡萄牙、希腊等欧元区边缘重债国在2012年有所调整，而美国、日本的改革一拖再拖，美国面临“财政悬崖”的原因。

　　被绑架的美联储货币政策

　　财政领域的僵局绑架了货币政策，债务货币化又弱化改革意愿，加剧债务积累。

　　一直以来，美联储不遗余力地采用量化宽松政策，以提供流动性，避免经济陷入通缩。先是于2012年6月延长了卖出短期国债、买入同等数额中长期国债的“扭曲操作”， 9月又推出“开放式”第三轮量化宽松政策，通过每月购入约400亿美元抵押贷款证券的方法重点扶持房地产市场。12月议息会议结束后，美联储宣布，将扩大现有资产购买计划。

　　在消除财政陷阱的负面效果上，美联储也并无多少空间可以施展。为防止经济进入二次衰退，包括美国在内的发达国家的央行都在降低利率、放松银根。王建业发现，尽管基础货币已经倍增，QE也实施了多次，长期利率实际为负，但信贷仍然紧缩，货币乘数大幅下降后长期处于低位。“这表明货币政策的传导机制失灵。”王建业说。

　　美联储没有了降息空间，使通常的货币政策手段无法刺激支出。而面对从财政悬崖谈判到医保制度改革、欧元崩溃的可能性等诸多问题，企业和家庭对流动性的需求在日益上升，这也多少会削弱量化宽松的作用。

　　另一个悖论就是，如果财政悬崖问题依然尖锐，美联储仍然需要采取更积极的行动，但要顶住“茶党”射向美联储的明枪暗箭。

　　兰德尔·克罗兹纳说，只有货币政策支撑经济是不够的。一方面美国目前处于流动性陷阱，流动性陷阱将放大财政紧缩政策对经济的负面影响；另一方面刺激性的货币政策，包括非常规货币刺激并没有传导至美国国内的投资和消费需求。

　　解决之道是修复货币政策传导机制，降低财税领域不确定性。奥巴马连任后的迹象表明，他希望力推税制改革。此时的美国，对税收制度的合理化和解决长期政府福利津贴开支的呼声高涨，市场和评级机构希望看到，有一以贯之的计划解决降低赤字问题。

　　当年里根总统为人牢记的是，他推动通过了美国历史上规模最大的税制改革。奥巴马是否会真正化解财政悬崖危机，并倒逼结构性改革，目前还充满未知。

　　本刊记者蔡婷贻对此文亦有贡献

　　【作者：《财经》特派记者 金焱 发自美国华盛顿 】